[TU BERLIN]


Budgetierung an der Technischen Universität Berlin



         

5. Prinzipien und Optionen der Gestaltung der Mittelbewirtschaftung in den Fakultäten

5.1 Bewirtschaftungsregeln

Gestaltungs-
Frage 1
Welcher grundlegende Ansatz ist bei der Gestaltung der Mittelbewirtschaftung zu verfolgen?

Gestaltungsprinzipien:

Die Mittelbewirtschaftung durch die Fakultäten ist nach folgender Generalklausel zu regeln:

Die Fakultäten können die ihnen zugewiesenen Mittel als frei verwendbares Globalbudget einsetzen (natürlich im Rahmen der Erfüllung ihres vereinbarten Auftrags). Eine Reglementierung von Seiten der Hochschulleitung würde dazu führen, daß die gewährte Finanzautonomie faktisch wieder eingeschränkt und die Nutzung der Potentiale der Autonomie gefährdet wird. Die über die Mittelvergabe gesetzten Anreize würden wirkungslos, wenn auf der Ausgabenseite gar nicht die Möglichkeit bestünde, sich an den Anreizen auszurichten. Nur bei Koppelung von Aufgaben- und Verantwortungsdelegation mit gleichzeitiger Ressourcenverantwortung kann die Budgetierung funktionieren. Die notwendige Freiheit umfaßt sowohl die Ausgabenstruktur in der aktuellen Periode als auch die Übertragung von nicht verausgabten Mitteln in zukünftige Perioden.

Dezentrale Globalbudgets sind möglichst umfassend anzulegen, sollten also alle Ausgaben enthalten, die im Entscheidungsbereich einer Fakultät liegen. Anzustreben ist beispielsweise eine Integration von Ausgaben für Räume und Energie. Zu diesem Zweck müssen interne Verrechnungen erarbeitet werden.

In den folgenden Gestaltungsfragen wird erörtert, wie diese Grundregeln zu realisieren sind bzw. ob es in Einzelfällen begründete Ausnahmen gibt, in denen doch einzelne Regeln für die Bewirtschaftung nötig sind.

Selbstverständlich bleibt die Ausgabentätigkeit weiterhin allgemeinen gesetzlichen Regelungen unterworfen (beispielsweise LHO, Tarif-, Personalvertretungs- und Arbeitsrecht, Reisekostenrecht, Bestimmungen zu Arbeitsschutz und -sicherheit, zur Frauenförderung, zur Integration von Schwerbehinderten und zum Umweltschutz). Allerdings liegen insbesondere im Bereich der LHO noch Regelungen vor, deren Änderung im Sinne der Gewährung finanzieller Freiheiten für die Hochschulen erstrebenswert ist.

Gestaltungsoptionen:

Es stellt sich die Frage, ob die Ausnahme vom genannten Grundsatz, also die Einführung von Regeln, eher restriktiv gehandhabt werden sollte, oder ob man versuchen sollte, von Anfang an möglichst umfassend in allen Bereichen der Verausgabung mögliche Fehlentwicklungen, die infolge der Autonomie auftreten könnten, zu identifizieren und durch Bewirtschaftungsregeln zu verhindern.

Bei restriktiver Handhabung der Regulierung gestaltet man das Controlling-System (s. Kapitel 6) in einer Weise, daß Fehlentwicklungen bei dezentralen Ausgabenentscheidungen transparent werden und dadurch jedem Entscheidungsträger klar ist, daß solche aufgedeckten Fehlentwicklungen in der nächsten Budgetierungsrunde Sanktionen nach sich ziehen würden. Statt Regeln stehen hier zunächst Berichtspflichten im Vordergrund; Ausgabenregeln bleiben auf wenige Aspekte beschränkt, die besonders wichtig sind oder die eine Hilfestellung für die Fakultäten statt einer Einschränkung darstellen. Die Transparenz von Fehlverhalten setzt den Anreiz, ein solches zu unterlassen. Zusätzliche Regeln könnten allenfalls in späteren Perioden temporär per Zielvereinbarung eingeführt werden, wenn die bis dahin gemachten Erfahrungen dies nötig erscheinen lassen.

In bezug auf die Einhaltung der allgemeinen gesetzlichen Vorschriften stellt sich ebenfalls ein Grundproblem: Soll dies über Interventionen der bisher zuständigen Zentralverwaltung der Hochschule gewährleistet werden oder voll in die Kompetenz dezentraler Entscheidungsträger auf Fakultätsebene übergehen?

Bewertung der Optionen:

Die Option der sehr reduzierten Reglementierung in Verbindung mit Controlling ist aus folgenden Gründen vorzuziehen:

  • Die Option entspricht dem ordnungspolitischen Verständnis der Schaffung von Anreizen für dezentrale Entscheidungsträger. D.h. die Handlungsmöglichkeiten der dezentralen Akteure werden nicht beschränkt, sondern dadurch beeinflußt, daß die Ergebnisse ihres Handelns mit bestimmten Konsequenzen verknüpft werden.

  • Von vorneherein ineffizientes und ineffektives Verhalten durch Regeln zu verbieten, kann gar nicht gelingen. Ein Regelwerk kann es nie leisten, alle möglichen Fälle abzudecken (und wird deshalb, wenn unerwartete Fälle auftreten, immer weiter ausufern). Zudem verursachen Reglementierungen immer Anreize, nach Umgehungsstrategien zu suchen. Dagegen ist die Steuerung über zielbezogene Anreizsysteme flexibel, denn Anreize - wenn sie richtig gesetzt sind - sind für dezentrale Entscheidungsträger stets handlungsleitend.

  • Verbindet man die Schaffung dezentraler Autonomie in den Fakultäten sofort mit detaillierter Reglementierung durch die Hochschule, ist die Akzeptanz der Budgetierung fraglich. Damit stellt sich auch die Frage, ob man von Seiten der Fakultäten überhaupt große Anstrengungen unternehmen wird, neue Managementinstrumente zum Umgang mit den Freiheiten zu implementieren. Ein Verzicht auf Regeln sollte den dezentralen Akteuren als Vertrauensvorschuß gewährt werden. Sollten später gravierende Probleme auftreten, besteht immer noch die Möglichkeit, bestimmte Regeln zum Gegenstand von Zielvereinbarungen zu machen. Dann wären die Regeln temporär auf akute Fehlanreize ausgelegt und nicht dauerhaft implementiert.

Umsetzungsvorschläge für die TU Berlin:

  1. Es wird der Ansatz des ergebnisbezogen Controlling in Verbindung mit maximaler Bewirtschaftungsfreiheit und minimaler Regelsetzung gewählt. Den dezentralen Entscheidungsträgern wird der angesprochene Vertrauensvorschuß gewährt.

  2. Ansätze zur Flächen- und Energieausgabenbudgetierung sind zu erarbeiten.

  3. Die Verantwortung für die Erfüllung allgemeiner gesetzlicher Anforderungen liegt bei den dezentralen Budgetverantwortlichen. Die Zentralverwaltung übernimmt eine Servicefunktion: In den neugebildeten Serviceteams für die Fakultäten finden sich die jeweiligen Experten für unterschiedliche Fragestellungen als Ansprechpartner für die Entscheidungsträger auf Fakultätsebene.

Gestaltungs-
Frage 2
Sind in der aktuellen Situation noch Reglementierungen der dezentralen Ausgabentätigkeit vorhanden, die nicht mehr in den Rahmen der Budgetierung passen und daher abzubauen sind (v.a. in bezug auf Deckungsfähigkeit und Übertragbarkeit)?

Gestaltungsprinzipien:

Alle bestehenden Bewirtschaftungsregeln sind auf den Prüfstand zu stellen. Alle Reglementierungen, welche die Freiheiten einengen und verhindern, daß Flexibilität entsteht, sind abzubauen. Alle bestehenden Ausgabenregelungen - soweit sie von der Hochschule gestaltbar sind und nicht auf gesetzlichen Vorschriften beruhen (dies ist zunächst festzustellen) - sind im Hinblick auf ihre Effekte zu hinterfragen und nur dann beizubehalten, wenn sie sich im Rahmen des Budgetierungssystems begründen lassen.

Wesentliche Reglementierungen, die abzubauen sind, bestehen in mangelnder Deckungsfähigkeit und Übertragbarkeit von Ausgabenposten aus Sicht der dezentralen Entscheidungsträger. Diesbezügliche Begrenzungen sind im Budgetierungssystem nicht notwendig, da ihre intendierte Funktion - die Verhinderung ineffizienter und ineffektiver Mittelverwendungen - durch das finanzielle Anreiz- und Sanktionssystem im Rahmen der Mittelvergabe wahrgenommen wird. Gesteuert wird durch die Festlegung der finanziellen Konsequenzen des Handelns und nicht durch eine Einschränkung der Handlungsmöglichkeiten.

Situation an der TU Berlin:

  • Von staatlicher Seite werden Freiheiten für die Mittelbewirtschaftung gegeben: Der Hochschulvertrag bietet die allgemeine Deckungsfähigkeit bei den konsumtiven Mitteln und die Übertragbarkeit von Mitteln (ins nächste Haushaltsjahr bei Vorhandensein eines Haushaltsvermerks für den betreffenden Titel; bei nicht bestehender Übertragbarkeit sind die nicht verausgabten Beträge, unterstellt sie führen bei einer Betrachtung des Haushalts insgesamt zu einem Haushaltsüberschuß, in der Regel erst im übernächsten Haushaltsjahr zu verwenden. Ein Vorziehen auf das nächste Haushaltsjahr ist möglich, jedoch bedarf es hierzu eines Nachtragshaushalts). Die gegenseitige Deckungsfähigkeit unter Sach- und Personalausgaben wurde durch Kuratoriumsbeschlüsse in den letzten Jahren sukzessive hergestellt. Zwischen Personalausgaben und Investitionen sowie zwischen konsumtiven Sachausgaben und Investitionen besteht keine Deckungsfähigkeit. Freiheiten in diesem Bereich könnten jedoch als besonderer Beschlußvorschlag in das vom Kuratorium zu billigende Budgetierungskonzept eingebracht werden. Ebenfalls noch ermöglicht werden sollte die Übertragbarkeit der Personalausgaben unter Aufrechterhaltung der Deckungsfähigkeit, was eine Ergänzung des 2. Absatzes des unter Flexibilisierungsgesichtspunkten eingeführten § 88a BerlHG erforderlich machen würde.

  • Im Augenblick wird an der TU Berlin ein Verfahren praktiziert, nach dem freie Professorenstellen sofort in einen zentralen Pool zurückfallen. Dies wird dadurch begründet, daß Anreize zu einem zügigen und effizienten Berufungs- bzw. Besetzungsverfahren erzielt werden sollen. Bei einem solchen Verfahren verbleiben eingesparte Personalmittel nicht bei der Fakultät.

Umsetzungsvorschläge für die TU Berlin:

  1. Die TU Berlin bemüht sich, die volle Deckungsfähigkeit innerhalb und zwischen Sach-, Investitions- und Personalausgaben zu erwirken. Der dadurch gewonnene Spielraum muß an die Fakultäten im Rahmen ihrer Globalbudgets weitergegeben werden. Sicherlich wird der Spielraum im Rahmen der Deckungsfähigkeit nicht in allen Bereichen und zu jedem Zeitpunkt gleichermaßen benötigt. So wurde den Berliner Hochschulen vor vier Jahren eingeräumt, eingesparte konsumtive Ausgaben für Investitionen zu nutzen; davon wurde allerdings keinerlei Gebrauch gemacht. Statt dessen wird von den Fakultäten häufig ein konsumtiver Mehrbedarf zu Lasten der Investitionen geltend gemacht. Keine Umschichtungsrichtung erweist sich jedoch in allen Fällen und für alle Zeiten als völlig unnötig; daher sollten alle Möglichkeiten offen bleiben, um kurzfristig und flexibel auf akute Situationen reagieren zu können.

  2. Der Rückfall freier Professuren an die Hochschulleitung würde der autonomen Bewirtschaftung dezentraler Globalbudgets widersprechen und muß daher aufgegeben werden. Der Anreiz zur zügigen Wiederbesetzung und der Zwang zur wiederholten Begründung der Grundausstattung mit Professuren sind anderweitig sichergestellt, nämlich über die Zielvereinbarungen im Hinblick auf die zu erbringenden Lehr- und Forschungsleistungen.

  3. Bei Mitteln, die per Übertragungsvermerk in zukünftige Haushalte verlagert werden, verfügt der für den jeweiligen Titel verantwortliche Entscheidungsträger über die übertragenen Gelder. Die übertragenen Reste aus den dezentralen Globalbudgets stehen grundsätzlich den jeweiligen Fakultäten zu; dies ist ein Anreiz zu langfristiger Investitionsplanung und zu sparsamem Wirtschaften (da eingesparte Gelder bei dem Träger der Einsparungsentscheidung verbleiben). Zur Ausweitung der Flexibilitäten könnten aus den übertragenen Mitteln Kredite zwischen den Fakultäten vergeben werden. Ferner ist zu überlegen, ob man mit einem kleineren Prozentsatz der übertragenen Mittel zentrale Pools verstärkt, um die Profilbildung, die fakultätsübergreifende Flexibilität und das Steuerungspotential der Hochschulleitung im Hinblick auf die genannten Begründungen für Zielvereinbarungen zu stärken.

Gestaltungs-
Frage 3
Sind spezielle Bewirtschaftungsregeln in bezug auf Personalmittel nötig, um damit auf besondere Rahmenbedingungen im Personalbereich zu reagieren?

Gestaltungsprinzipien:

Grundsätzlich gehen die Entwicklungen bei der Mittelvergabe (s. Abschnitt 4) in Richtung auf Zuweisung von Personalmitteln statt Stellen, die zudem frei übertragbar sind. Eine Fakultät kann somit abweichend von den Ausstattungsüberlegungen im Fakultätsentwicklungsplan Stellen schaffen oder unbesetzt halten und über die Wertigkeit entscheiden. Es ist jedoch denkbar, daß diese unregulierte Freiheit bestimmte Probleme aufweist, da in anderen Bereichen im Augenblick unvollkommene Rahmenbedingungen vorliegen. Dies betrifft insbesondere zwei Aspekte:

  • Das Tarifrecht: Die Bezahlung nach Altersstufen und Familienkriterien kann bei freier Verfügung über ein gegebenes Personalbudget im Extremfall dazu führen, daß nur noch junge, unverheiratete Personen ohne Kinder eingestellt werden (statt jeweils der qualifiziertesten Bewerber).

  • Der Personalüberhang: Es gibt im Augenblick infolge staatlicher Mittelkürzungen eine erhebliche Anzahl von k.w.-Stellen. Die Frage ist, ob diese Stellen aus den dezentralen Globalbudgets zu finanzieren sind (auch wenn sie im Zuweisungssystem nicht mehr berücksichtigt werden).

Gestaltungsoptionen:

Den beiden genannten Problemen könnte man begegnen, indem man bestimmte Teile des Personalbudgets in zentralen Pools behält. Im Zusammenhang mit dem Tarifrecht würde dies bedeuten, daß die Zuweisung an die Fakultät durchschnittliche Personalausgaben ohne die sozialen Elemente beinhaltet, die sozial bedingten Personalausgaben dafür aus einem zentralen Fonds gezahlt würden. Der bestehende Stellenüberhang würde komplett in einem zentralen Pool veranschlagt (zukünftig entstehender Überhang könnte abweichend davon aus den Globalbudgets getragen werden). Die Frage ist, ob diese Abweichung vom Gedanken der dezentralen Budgetierung erforderlich ist.

Bewertung der Optionen:

Ob die Fondslösung als Reaktion auf das Tarifrecht realisiert werden sollte, ist eine Abwägungsentscheidung: Zwar hat der zentrale Pool einerseits den Vorteil, daß bei der Personalauswahlentscheidung keine soziale Selektion stattfindet. Andererseits kalkuliert die Fakultät nicht mit den tatsächlichen Kosten und somit möglicherweise unwirtschaftlich.

Für eine zentrale Handhabung des Personalüberhangs spricht die bessere Möglichkeit, den Überhang durch fakultätsübergreifende Umsetzungen abzubauen. Zudem könnten ungleiche Startbedingungen für einzelne Fakultäten ausgeglichen werden. Andererseits würde eine dezentrale Budgetierung des Überhangs Anreize zum Abbau vermitteln und die Vorteile dezentraler Bewirtschaftung erzeugen.

Umsetzungsvorschläge für die TU Berlin:

  1. Auf Sonderregelungen infolge des Tarifrechts wird unter Abwägung der genannten Argumente verzichtet. Diese Entscheidung wird dadurch bestärkt, daß in einem wettbewerbs- und leistungsorientierten System auch bei der Personalauswahl die Leistungen und nicht begrenzte Einsparungen entscheidend sind. Schließlich werden Leistungen in Forschung und Lehre durch Mittelzuweisungen belohnt.

  2. Der Personalüberhang wird ein Bestandteil dezentraler Budgets. Dabei gelten folgende Regelungen:
    • Der notwendige finanzielle Spielraum der Fakultäten wird dadurch erzeugt, daß Mittel aus freien Stellen und zeitliche Überträge bei den Fakultäten verbleiben.
    • Fakultäten, die in bezug auf den Überhang besondere Lasten tragen, erhalten für eine Übergangsphase Sonderzuschüsse.
    • Zukünftig entstehende Überhänge werden von den Fakultäten getragen.
    • Fakultätsübergreifende Umsetzungen werden durch ein zentrales Serviceangebot erleichtert.

5.2 Managementinstrumente

Gestaltungs-
Frage 1
Welche Managementinstrumente benötigt eine Fakultät für den Umgang mit der Finanzautonomie und welche Regeln sollten hochschulweit für dieses Instrumentarium gelten?

Gestaltungsprinzipien:

Die Autonomie der Fakultäten in bezug auf die Mittelverausgabung stellt höhere Anforderungen an dezentrale Entscheidungen. Die Entscheidungen müssen daher durch einen instrumentellen Rahmen in folgender Hinsicht unterstützt werden:

  • Die Entscheidungsträger benötigen eine Informationsbasis. Dazu müssen sie über die für ihren Entscheidungsbereich notwendigen Informationen verfügen, und das möglichst zeitnah und auf dem richtigen Aggregationsniveau der Daten. Die zentrale Rolle spielt hier eine funktionsfähige Kosten- und Leistungsrechnung (die im Abschnitt 6 zum Controlling ausführlich erläutert wird).

  • Die Entscheidungsträger müssen entsprechend qualifiziert sein. Eine wesentliche Rolle spielt hierbei die Personalentwicklung.

  • Die Stärkung fakultätsinterner Entscheidungen muß durch Methoden der Strategieentwicklung in den Fakultäten gestützt werden. Dadurch werden dezentrale Entscheidungen legitimiert und erhalten eine Orientierung an längerfristigen Zielen.

Gestaltungsoptionen:

Man kann mit zwei Ansatzpunkten an die Frage des Managementinstrumentariums herangehen: Entweder auf Ebene der gesamten Hochschule werden bestimmte Grundregeln in bezug auf Kosten- und Leistungsrechung, Personal- und Strategienentwicklung erlassen oder die Einführung des Instrumentariums wird den Fakultäten ganz alleine überlassen.

Bewertung der Optionen:

Hier wird für eine gemischte Strategie plädiert: Grundsätzlich wird das Managementinstrumentarium von der Fakultät autonom gestaltet, bestimmte Elemente werden aber unter Beteiligung der Hochschulleitung realisiert:

  • Bei der Kosten- und Leistungsrechnung müssen zentrale Standards und Verfahren realisiert werden. Es wäre unsinnig, wenn jede Fakultät ein anderes System einführt; vielmehr müssen auf Basis eines einheitlichen Systems individuelle und bedarfsgerechte Auswertungen und Anwendungen erfolgen.

  • Prozesse der Strategieentwicklung implizieren die Gefahr, wenig zielführend zu verlaufen. Um dieses Problem zu verringern, könnte die Hochschulleitung Rahmendaten für die Prozesse setzen, z.B. durch Terminsetzung oder durch Vorgabe bestimmter Methoden der Strategiebildung (z.B. die Durchführung von Peer Reviews). Die Entwicklung von Strategien auf Fakultätsebene könnte in den ersten Perioden nach Einführung des neuen Budgetierungssystems im Rahmen der Zielvereinbarungen honoriert werden (so daß in "Pilot"-Fakultäten eine Strategieentwicklung vereinbart wird und die anderen Fakultäten von den Erfahrungen profitieren können).

Letzteres läßt sich verallgemeinern: Die Mittelvergabe gemäß Zielvereinbarungen kann - insbesondere in der Anfangsphase des neuen Budgetierungsmodells - neben den ergebnisbezogenen Vereinbarungen in Forschung und Lehre auch verfahrensbezogene Vereinbarungen über die Einführung und Erprobung von Managementmethoden beinhalten.

Umsetzungsvorschlag für die TU Berlin:

  1. Die TU Berlin folgt der beschriebenen Bewertung der Optionen und verfährt beim Einsatz der Managementinstrumente nach dem Grundsatz "soviel Dezentralität wie möglich, soviel Zentralität wie nötig".

  2. Kurzfristig wird die Einführung von Managementinstrumenten zum Gegenstand von Zielvereinbarungen gemacht.

Gestaltungs-
Frage 2
Welche Regelungen sollen in bezug auf die Personalentwicklung getroffen werden?

Gestaltungsprinzipien:

Personalentwicklung - gerade im Hinblick auf den Erwerb von Management-qualifikationen - ist unerläßlich, um eine kompetente Wahrnehmung dezentraler Verantwortung zu ermöglichen. Zunehmende finanzielle Freiheiten verändern die Anforderungsprofile an Entscheidungsträger und erzeugen einen Bedarf zur kontinuierlichen Personalentwicklung.

Gestaltungsoptionen:

Man kann entweder die Personalentwicklung vollständig der autonomen Entscheidung der Fakultäten überlassen oder bestimmte Grundregeln für die Personalentwicklung vorgeben:

  • Ein bestimmter Prozentsatz der Personalausgaben muß für Personalentwicklung verwendet werden.
  • Personalentwicklung könnte zum Teil zentral organisiert und durchgeführt werden (v.a. im Hinblick auf die k.w.-Stellen und angesichts der Tatsache, daß Managementqualifikationen für alle Fakultäten gleichermaßen notwendig sind).

Bewertung der Optionen:

Zu den zentralen Regelungen lassen sich folgende Argumente vorbringen:

  • Einen bestimmten Prozentsatz vorzuschreiben ist nicht nötig, da der Erwerb der Qualifikationen im Eigeninteresse der dezentralen Akteure liegt. Zudem implizieren derartige Regeln das alte Problem des "Dezemberfiebers" und führen damit möglicherweise zu mangelnder Bedarfsanalyse für die Maßnahmen (inkl. der Tendenz, einen vorgeschriebenen Prozentsatz nicht zu überschreiten).

  • Zentrale Organisation der Personalentwicklung ermöglicht einerseits Größenvorteile bei der Abwicklung, andererseits könnte dezentrale Durchführung zu einer genau bedarfsgerechten Realisierung der Personalentwicklung führen.

Umsetzungsvorschlag für die TU Berlin:

Grundsätzlich ist zu empfehlen, die Mittel für die Personalentwicklung in dezentrale Globalsummen zu integrieren und gleichzeitig ein zentrales Angebot zur Personalentwicklung zu unterhalten, das von der Fakultät "eingekauft" werden kann. Dabei muß jedoch die Möglichkeit bestehen, alternativ auch externe Anbieter zu wählen. Interne Angebote müssen sich im Wettbewerb bewähren.




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