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4. Prinzipien und Optionen der Gestaltung der Mittelvergabe
an die Fakultäten
Gestaltungs- Frage 1
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Wie können die Ziele der Hochschule, die den grundlegenden
Maßstab der hochschulinternen Mittelzuweisung darstellen,
ermittelt werden?
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Gestaltungsprinzipien:
Der grundlegende Maßstab für die Mittelvergabe sind
die Ziele der Hochschule. Ein Handeln, das sich an den
Zielen orientiert, wird finanziell belohnt. Dadurch wird ein Wettbewerbsprozeß
in Gang gesetzt, im Rahmen dessen die dezentralen Akteure die
Ziele verfolgen und zu erreichen versuchen.
Gestaltungsoptionen:
Die Optionen beziehen sich auf die Frage, wie man die Ziele generiert,
die der Budgetierung zugrunde liegen. Tatsache ist, daß
an der TU Berlin Ziele verfolgt werden; fraglich ist nur, ob diese
Ziele auch hinreichend transparent sind und in die Regeln der
Mittelvergabe einfließen. Um die bestehenden Ziele aufzudecken,
kann man
- auf bestehende Zielformulierungen von Hochschulleitung und
Fakultäten (beispielsweise im Hochschulstrukturplan und in
den Fakultätsstrukturplänen) zurückgreifen;
- einen Prozeß der Zielbildung und Leitbildentwicklung
an der Hochschule initiieren.
Eine weitere Frage bezieht sich auf die (De-)Zentralität
der Zielbildung. Die in die Budgetierung einfließenden Ziele
können zustande kommen
- in einem Top-Down-Prozeß (durch Setzung auf zentraler
Ebene unter Berücksichtigung von Zielformulierungen der Fakultäten,
aber mit eigenen Prioritäten im Interesse der gesamten Hochschule);
es handelt sich dann um gemeinsame, zentrale Ziele der Hochschule
(die im Sinne der Grobsteuerung auf wenige reduziert und einfach
operationalisiert sein müssen);
- in einem Bottom-Up-Prozeß (durch Ermittlung der unterschiedlichen
Zielsetzungen der dezentralen Einheiten); im Prinzip erhält
dann jeder Teilbereich Geld nach seinen eigenen, selbst gesetzten
Maßstäben.
Bewertung der Optionen:
Wie Ziele generiert werden, ist eine Abwägungsfrage zwischen
Praktikabilität und Akzeptanzsicherung:
- Ein Rückgriff auf bestehende Zielformulierungen ist kurzfristig
und mit geringem Aufwand durchsetzbar;
- Eine hochschulweiter Leitbildentwicklungsprozeß kann
sehr aufwendig werden (mit zahlreichen Workshops, Diskussionen
etc.), hat aber konsens- und akzeptanzbildende Wirkung.
Umsetzungsvorschläge für die TU Berlin:
- Teile eines strategischen Planungsprozesses hat die TU Berlin
bereits durchlaufen. Damit liegen hinreichende Grundlagen für
die Formulierung eines strategischen Zielkatalogs für die
Budgetierung vor. Die Initiierung eines hochschulweiten strategischen
Planungsprozesses ist somit keine Voraussetzung für die Einführung
der Budgetierung; es genügt, die bestehenden Ziele explizit
zu benennen. Es muß jedoch begleitend zur Budgetierung kontinuierlich
an einem Leitbild und einer strategischen Planung der TU Berlin
gearbeitet werden; Veränderungen strategischer Ziele müssen
sich in der Mittelvergabe niederschlagen. Auch ist die Bottom-Up-Zielbildung
im weiteren strategischen Planungsprozeß zu stärken
(s. die Grundausstattungsdiskussion in Frage 4).
- Im Rahmen der Budgetierung werden die bestehenden dezentralen
Ziele berücksichtigt, aber auch eigene Prioritäten auf
Ebene der gesamten Hochschule gesetzt (somit handelt es sich letztlich
um ein "Gegenstromverfahren" der Zielbestimmung und
keinen reinen Top-Down-oder Bottom-Up-Ansatz). Nur so kann die
Budgetierung ihre Profilierungs- und Steuerungswirkung entfalten.
Entscheidend ist, daß die zentrale Steuerung als eine auf
wenige Kernziele reduzierte Grobsteuerung begriffen wird, in deren
Rahmen die Fakultäten Spielräume zur eigenständigen
Profil- und Strategiebildung haben.
Gestaltungs- Frage 2
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Welche Ziele sollen mit welchem Gewicht als Vergabekriterium einfließen?
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Gestaltungsprinzipien:
Grundlage für die bei der Mittelvergabe verfolgten Ziele
ist die strategische Planung. Die Zielprioritäten,
die dem Hochschulprofil entsprechen, müssen sich in einer
Gestaltung der Gewichtungen bei der Mittelvergabe niederschlagen:
Je wichtiger ein Ziel eingeschätzt wird, desto größer
muß der Anteil am Gesamthaushalt sein, der nach Kriterien
verteilt wird, die auf dieses Ziel bezogen sind.
Gestaltungsoptionen:
Volumen- vs. Leistungs- vs. Innovationsziele: Verfolgt
die Mittelvergabe Volumenziele, so sorgt sie für eine Kostenerstattung
für die von den dezentralen Einheiten übernommenen Aufgaben.
Das Ausmaß der Aufgabenwahrnehmung (also der Lehr- und Forschungsaktivitäten)
wird gemessen und finanziell honoriert; daraus resultieren Anreize
zu hoher Aufgabenwahrnehmung. Bei Leistungzielen geht es um eine
Verhaltensänderung bei der Erfüllung der Aufgaben: Die
Aktivitäten sollen in einer bestimmten Art und Weise durchgeführt
werden (z.B. mit hoher Qualität, mit geringen Kosten, mit
internationaler Ausrichtung, mit einem hohen Frauenanteil); das
Vergabeverfahren setzt entsprechende Belohnungen und Sanktionen
aus. Der dritte Bereich sind Innovationsziele; verfolgt man diese,
wird die Realisierung von Innovationen in Forschung und Lehre
durch Mittelvergabe belohnt.
Bewertung der Optionen:
Generell läßt sich folgendes empfehlen bzw. aussagen:
- Die Zahl der in Vergabemodelle einbezogenen Ziele darf
nicht zu groß sein, da eine Überfrachtung mit Zielen
die Funktionsfähigkeit von Vergabemodellen gefährdet
(da ein einzelnes Ziel kaum mehr Einfluß auf die Mittelverteilung
hat) und die dezentralen Spielräume zu eigenständiger
Profilbildung einschränkt.
- Grundsätzlich empfiehlt sich eine Berücksichtigung
aller drei genannten Zielkategorien.
Umsetzungsvorschläge für die TU Berlin:
- Die Bewertung der Optionen für die TU Berlin ist in einem
internen Strategiebildungsprozeß zu klären.
- Die TU Berlin folgt den genannten generellen Empfehlungen
(wenige Ziele, keine Extremausprägungen).
- Die derzeitige Mittelvergabe erfolgt vorwiegend volumenorientiert,
d.h. mit dem Ziel der Kostenerstattung für übernommene
Aufgaben und der Sicherung der Grundausstattung. Im Sinne der
Nutzung von Budgetierung als aktives Steuerungsinstrument sind
leistungs- und innovationsbezogene Ziele zu stärken.
Gestaltungs- Frage 3
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Mit welchen Verfahren können die Ziele zur Grundlage der
Mittelvergabe gemacht werden?
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Gestaltungsprinzipien:
Es müssen Verfahren realisiert werden, die das Ausmaß
der Zielerreichung direkt mit Finanzzuweisungen koppeln.
Gestaltungsoptionen:
Für die zielorientierte Budgetierung stehen zwei Instrumente
(Techniken) zur Verfügung:
- Man kann die Zielerreichung nachträglich über Indikatoren
messen. Dies ist das Prinzip der formelgebundenen Mittelvergabe.
Indikatoren bilden den Grad der Zielerreichung ab, die Mittelzuweisung
ist automatisch an die realisierten Indikatorwerte gekoppelt.
- Man kann die Ziele vorab per Vereinbarung zwischen Hochschulleitung
und Fakultät bestimmen. Nachträglich würde nur
überprüft, ob die Vereinbarungen erfüllt wurden.
Zielvereinbarung (auch Leistungsvereinbarung genannt) vergeben
werden. Im Rahmen der Budgetierung durch Zielvereinbarungen kann
man entweder den vereinbarten Zielwert und damit die Zielverfolgung
finanziell honorieren oder die Zielerreichung belohnen.
Man erhält also Zuweisungen je nachdem, wie anspruchsvoll
das gesetzte Ziel ist bzw. welcher Grad der Erreichung gesteckter
Ziele vorliegt.
Bewertung der Optionen:
Die Frage ist, welche Instrumentenkombination gewählt werden
soll. Man kann Formeln oder Zielvereinbarungen verwenden, aber
welche Methode ist unter welchen Bedingungen geeignet? Hierzu
lassen sich einige allgemeine Aussagen treffen:
- Die Formelbindung sollte das primäre Verfahren der
Mittelvergabe im Rahmen der Budgetierung sein. Die Steuerung
über Indikatoren entspricht dem ordnungspolitischen Ansatz
der Rahmensetzung in besonderer Weise. Zielvereinbarungen hingegen
implizieren stets die Gefahr, daß "weiche" Ziele
formuliert werden und daß versucht wird, Detailsteuerung
damit zu betreiben (denn bei Zielvereinbarungen wird - im Gegensatz
zu einem "regelgebundenen" Instrument wie der Formel
- der Zielwert per Einzelfall- und Ermessensentscheidung festgelegt).
Darüber hinaus sind vereinbarte Zielwerte im Vergleich zur
Regelbindung der Formelsteuerung in geringerem Maße objektiv
begründbar. Messungen von Istwerten haben zudem stärkere
Anreizwirkungen, denn sie honorieren über den Formelautomatismus
jede Steigerung der Zielerreichung. Formeln bieten einen kalkulierbaren
Rahmen für autonome Entscheidungen, denn Formeln machen die
finanziellen Konsequenzen des eigenen Verhaltens berechenbar.
- Zielvereinbarungen sind ein notwendiges, ergänzendes
Instrument zu Formelsystemen. Es gibt bestimmte Sonderfälle,
in denen die Indikatorsteuerung unzureichende Resultate erbringt.
Die besonderen Zwecke, für die Zielvereinbarungen eingesetzt
werden, sind genau zu definieren. Zentrale Fonds auf Hochschulleitungsebene,
die im Rahmen von Zielvereinbarungen vergeben werden, müssen
somit die formelgebundene Mittelvergabe ergänzen. Die Frage
ist, in welchem Umfang dies geschehen soll. Dies ergibt sich aus
den Einsatzzwecken. Zielvereinbarungen und Formelmodelle sind
somit kein Gegensatz, sondern komplementäre Instrumente.
- Zielvereinbarungen sollten in Ergänzung zu Formeln für
folgende Zwecke eingesetzt werden:
- Zielorientierte Berücksichtigung der Grundausstattung
(zur genauen Erläuterung s. die folgende Gestaltungsfrage
4). Im Rahmen der Fakultätsentwicklungspläne stellen
die Vereinbarung eine "Gegenleistung" für die gewährten
Grundausstattungen dar. Bei diesem ersten Aspekt geht es also
im Gegensatz zu den folgenden nicht um eine Verbindung von Zielvereinbarungen
und Finanzpools der Hochschulleitung.
- Innovationsbezogene Finanzierung. Auf zentraler Ebene
wird ein Innovationspool eingerichtet. Die Fakultäten reichen
Anträge ein, in denen Innovationsziele für bestimmte
Projekte in Forschung und Lehre definiert sind. Als Gegenleistung
für die Förderung der Innovationen aus dem Fonds werden
die Innovationsziele vereinbart. Durch Abstimmung der geförderten
Innovationen mit den strategischen Zielen wird der Innovationspool
am Hochschulprofil ausgerichtet. Formelsysteme sind aufgrund der
Vergangenheitsorientierung der Indikatormessungen nicht geeignet,
gezielt zukunftsorientierte Innovationen zu fördern.
- Realisierung eines "Aktionsprogramms" zur kurzfristigen
Erreichung eines strategischen Kernziels. Dabei wird auf Ebene
der Hochschulleitung eines (oder mehrere) der strategischen Kernziele
der Hochschule herausgegriffen und in meßbare Größen
umgesetzt. Die Fakultäten offenbaren, welchen Beitrag sie
zu dem strategischen Kernziel leisten wollen (ausgedrückt
in den definierten Meßgrößen), daraus resultiert
(ggf. nach Nachverhandlungen) die Zielvereinbarung. Die Zahlungen
aus dem Zentralpool orientieren sich an der Zielverfolgung und
-erreichung. Eine solche Verwendung von Zielvereinbarungen stärkt
die Steuerungskompetenz der Hochschulleitung. Ein Aktionsprogramm
empfiehlt sich unter folgenden Bedingungen: (a) Es wird besonders
großer Wert auf die mit Vereinbarungen verbundenen Diskussions-
und Lernprozesse in allen Bereichen der Hochschule gelegt
(bei den Formeln tritt durch die Automatisierung dieser Aspekt
in den Hintergrund); (b) Das Ziel ist im Augenblick, aber nicht
dauerhaft akut und sollte damit nicht Element eines langfristig
angelegten Formelmodells sein; (c) Fachspezifisch heterogene
Meßansätze liegen vor. Es kann sein, daß
ein hochschulweites Ziel in verschiedenen Fakultäten unterschiedlich
gemessen werden muß. Beispielsweise kann man das Volumenziel
in der Lehre stets an Studierendenzahlen messen, das Leistungsziel
Internationalisierung muß aber möglicherweise aufgrund
unterschiedlicher Fachkulturen anhand sehr unterschiedlicher Größen
gemessen werden. Im letztgenannten Fall ist die Steuerung über
Zielvereinbarungen der Indikatorsteuerung vorzuziehen, denn die
Erreichung fachspezifischer Ziele macht die Leistungen vergleichbar.
- Finanzielle Prioritätensetzung zur Verhinderung von
"Abwärtsspiralen". Indikatorsteuerung - insbesondere
dann, wenn sie sich an staatlichen Vergabekriterien orientiert
- kann möglicherweise Abwärtsspiralen verursachen: Wer
geringe Indikatorwerte realisiert, bekommt daraufhin noch weniger
Geld, die Indikatorwerte verschlechtern sich weiter etc. Hier
muß es für die Hochschulleitung eine diskretionäre
Möglichkeit zum Gegensteuern geben: Besteht die Perspektive,
schwache Bereiche beispielsweise durch eine bestimmte Investition
wieder stark zu machen, muß kurzfristig entgegen der Indikatorwerte
verteilt werden. Dazu erhalten diese Bereiche Fondsmittel und
es wird das Ziel vereinbart, die im Indikatorensystem offenbarte
Leistungsschwäche innerhalb eines bestimmten Zeitraums zu
überwinden. Im Rahmen der Zielvereinbarungen sind gegebenenfalls
auch bestimmte Auflagen und Sondermaßnahmen zur Überwindung
der Probleme von der Hochschulleitung zu definieren, wenn die
betreffende Fakultät nicht in der Lage ist, aus eigener Kraft
die notwendigen Entscheidungen zur Vermeidung der Abwärtsspirale
zu treffen.
- Beim Einsatz von Zielvereinbarungen sollten sowohl die
Zielerreichung als auch die Zielverfolgung finanziell honoriert
werden. Dadurch wird zum einen vermieden, daß "weiche"
Ziele gesteckt werden, zum anderen jedoch auch verhindert, daß
die Fakultäten unrealistisch hohe Zielvorstellungen angeben.
Es entstehen Anreize, anspruchsvolle, aber zugleich realistische
Ziele zu vereinbaren.
Umsetzungsvorschläge für die TU Berlin:
- Die TU Berlin realisiert im Augenblick sowohl im Bereich des
wissenschaftlichen Personals als auch bei den Sachmitteln bereits
Formelsysteme. Dieser Ansatz wird weiterverfolgt und fortentwickelt.
- Gleichzeitig erfolgt ein schrittweiser Einstieg in die Steuerung
durch Zielvereinbarungen. Vereinbarte Ziele erhalten als Ergänzung
zur Formelbindung kontinuierlich zunehmende Bedeutung im Rahmen
der Budgetierung und runden auf diese Weise das Gesamtmodell ab.
Sie werden im Sinne der beschriebenen Funktionen eingesetzt. Es
ist allerdings darauf zu achten, daß angesichts der unterschiedlichen
Funktionen kein zu komplexes und intransparentes Instrumentarium
geschaffen wird.
- An der TU Berlin bestehen zentrale Pools, deren Finanzvolumen
für das beschriebene Zielvereinbarungsinstrumentarium einsetzbar
ist (die genannten Zwecke 2. bis 4 beziehen sich auf Zentralpools).
Dazu gehören der zentrale Stellenpool für akademische
Mitarbeiter (derzeit 120 Stellen) für den mehrere Förderziele
definiert sind (u.a. die Initiierung von Forschungsschwerpunkten,
Infrastrukturmaßnahmen, Frauenförderung). Die Mittelvergabe
aus dem Pool erfolgt nach einem wettbewerblichen Verfahren. Außerdem
existiert ein Pool zur Ausstattung neuer Berufungen.
Die Poolansätze sind wie folgt fortzuentwickeln:
- Im Sinne der Globalisierung ist ein frei für Personal-
oder Sachausgaben verwendbarer Pool anstatt der Verteilung von
Stellen anzustreben.
- Als Grundregel gilt: Jede Mittelzuweisung aus dem Pool wird
mit Zielvereinbarungen verknüpft sein.
- Der Pool wird für Innovationsförderung, "Aktionsprogramme"
und das Gegensteuern bei Abwärtsspiralen eingesetzt (ein
solcher Multifunktionsansatz ist in Ansätzen bereits heute
vorhanden). Die Gewichtung zwischen den drei Funktionen wird von
der Hochschulleitung nach den Erfordernissen der jeweiligen Periode
festgelegt.
- Angesichts der Multifunktionalität ist anzustreben, das
Poolvolumen auszudehnen.
Gestaltungs- Frage 4
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Wie ist ein System der Indikatorsteuerung/Formelbindung auszugestalten?
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Gestaltungsprinzipien:
Ein System der Indikatorsteuerung (bzw. formelgebundenen Mittelvergabe)
muß die folgenden grundlegenden Prinzipien beachten, um
die Funktionen der Budgetierung erfüllen zu können:
- es sollte volumen- und leistungsbezogene Bestandteile haben
(mit einem relativen Gewicht je nach Stärke der Leistungsorientierung
im Zielsystem);
- es sollte im Sinne der Einfachheit und Transparenz die Ziele
über wenige, einfache Indikatoren operationalisieren und
nach Möglichkeit ein einheitliches Modell für möglichst
große Teile des Haushalts vorsehen;
- es sollte Indikatoren verwenden, die in einem eindeutigen
Zusammenhang mit dem jeweils verfolgten Ziel stehen und für
die Meßwerte und Datengrundlagen verfügbar sind;
- es sollte im Volumenteil mittels Gewichtungsfaktoren nach
fächerspezifischen Kosten differenzieren (und dabei möglichst
wenige Fächercluster bilden);
- es sollte Stabilisierungsmechanismen enthalten, falls aus
der Indikatorsteuerung nicht tragbare Schwankungen der Mittelverteilung
resultieren;
- es sollte Grundausstattungen mittelfristig sicherstellen,
aber die Rechtfertigung für Grundausstattungen periodisch
hinterfragen.
Gestaltungsoptionen:
Exemplarisch wird auf Optionen in drei Bereichen eingegangen.
Optionen zum grundlegenden Reformansatz:
Die derzeitige indikatorgesteuerte Mittelvergabe an der TU Berlin
ist aus der Kameralistik heraus gewachsen und sieht daher eigene
Verteilungsverfahren für unterschiedliche Inputkategorien,
insbesondere für Personal- und Sachmittel vor. Eine wesentliche
Frage ist, ob man zukünftige Indikatoren zur Aufteilung des
Globalhaushalts aus den bestehenden Instrumenten heraus entwickeln
sollte, oder ein völlig neues, konsequent auf den Globalhaushalt
abgestelltes System konzipieren soll, das die bisherigen Regelungen
ablöst.
Optionen zur Berücksichtigung der Grundausstattung:
- Eine pragmatische Berücksichtigung der Grundausstattung
würde unterstellen, daß die bisherige Mittelvergabe
die Grundausstattung der Fakultäten abdeckt. Ein Großteil
der Fakultätsbudgets würde inkrementell fortgeschrieben,
nur ein kleinerer Teil nach dem Indikatormodell verteilt.
- Eine inputorientierte Berücksichtigung der Grundausstattung
würde die Zahl der Stellen als wesentliches Verteilungskriterium
heranziehen (denn die inflexiblen Personalausgaben und die an
Stellen geknüpften Sachausrüstungen sind wesentliche
Determinanten der Grundausstattung).
- Eine zielorientierte Berücksichtigung der Grundausstattung
würde stabile Mittelausstattungen über die damit verfolgten
Ziele legitimieren. Hier spielen Zielvereinbarungen und Fakultätsentwicklungspläne
eine wichtige Rolle: Im Gegenzug zur (inputorientierten) Gewährung
einer Grundausstattung erstellen die Fakultäten einen Entwicklungsplan,
der auf einen festen Zeitraum bezogen ist, operationale Ziele
enthält und zwischen Fakultät und Hochschulleitung vereinbart
wird. Durch die regelmäßige Erneuerung dieses Plans
und damit der Zielvereinbarungen wird ständig überprüft,
ob sich die Ausstattung noch rechtfertigen läßt. Eine
von der dezentralen Einheit zu verantwortende Nichterreichung
der vereinbarten Ziele kann im Rahmen des nachfolgenden Plans
sanktioniert werden.
Optionen zur Berücksichtigung von Dienstleistungsverflechtungen
im Rahmen der volumenbezogenen Finanzierung:
Studierendenbezogene Indikatoren können Dienstleistungsverflechtungen
zwischen Fakultäten berücksichtigen, indem die Studierendenzahlen
(an Teil-CNW orientiert) auf die Fakultäten "umgelegt"
werden und somit der Anbieter der Dienstleistung direkt die Mittel
erhält. Problem dabei ist, daß nach dem Berliner Hochschulgesetz
der Dekan für den Studiengang verantwortlich ist. Um Verantwortung
und Finanzaustattung - als Voraussetzung für wirtschaftliches
Handeln - zusammenzuführen, müßten daher die Mittel,
die für die Studierenden eines bestimmten Studiengangs zugewiesen
werden (sei es im Rahmen der Personalausstattung oder des Formelmodells
für Sachmittel), der jeweils verantwortlichen Fakultät
zukommen. Für einen Studiengang ist in der Regel diejenige
Fakultät verantwortlich, die für seine Durchführung
den größten Leistungsanteil als Eigenleistung erbringt.
Diese Fakultät muß also zusätzliche Leistungen
"einkaufen".
Bewertung der Optionen:
Zur Grundausstattung:
Nach der Logik des Budgetierungssystems ist die zielorientierte
Variante anzustreben. Sie läßt sich schrittweise aus
einem inputorientierten Ansatz entwickeln, indem die Zuweisung
von Inputs mit Zielvereinbarungen verknüpft wird. Dadurch
wird die traditionelle Politik der Grundausstattung durch zeitlich
unbegrenzte Fortschreibung von Haushalten beendet. Statt dessen
werden Grundausstattungen zeitlich befristet (je nach Laufzeit
der Zielvereinbarungen) und mit der Verpflichtung, sich prüfbare
Ziele zu setzen, gewährt.
Zur Dienstleistungsverflechtung:
Unter den beschriebenen Bedingungen müßte die Mittelzuweisung
ohne Gewichtungen nach Curricularnormwerten erfolgen. Dafür
müßten aber die verantwortlichen Fakultäten Dienstleistungen
bei anderen Fakultäten "einkaufen", gegebenenfalls
auch bei anderen Hochschulen (was in der Berliner Situation eine
realistische Option darstellt). Dies wäre eine Lösung,
die für Fächer mit hohen Dienstleistungsanteilen erhebliche
wettbewerbliche Anreize erzeugt.
Situation an der TU Berlin:
Da an der TU Berlin bereits bestimmte Indikatorlösungen praktiziert
werden, sollen diese zunächst dargestellt werden.
- Personalmittel: Die Verteilung der Hochschullehrerstellen
erfolgt nach dem Hochschulentwicklungsplan und ist per diskretionärer
Einzelentscheidung darauf abgestellt, die Forschungskonzepte und
Lehrangebote der Fakultäten mit einer entsprechenden Ausstattung
zu fundieren. Von den formelmäßig verteilten Mitteln
für wissenschaftliches Personal werden 45% als Grundausstattung
nach der (fachbezogen gewichteten) Zahl der Professuren vergeben,
jeweils 25% nach Forschungs- und Lehrleistungen und 5% als Korrekturausstattung
für NC-Bereiche mit hoher "Überlast" an Studierenden.
Das nichtwissenschaftliche Personal wird nach Maßgabe der
Professuren zugewiesen. Innerhalb der genannten Kategorien, d.h.
in bezug auf die Zuweisung der Stellen zu konkreten Fachgebieten
und Professuren, können die Fakultäten flexibel agieren.
- Sachmittel: Ein Großteil der Titel für Sach-
und Investitionsmittel (u.a. Geschäftsbedarf, Fernmeldegebühren,
Treibstoffe, Geräte, Ausstattungs- und Ausrüstungsgegenstände,
Dienstreisen, Lehr- und Forschungsmittel), Mittel für Gastd class=text ozenten
und für Lehraufträge befinden sich innerhalb der sogenannten
"Deckungsschleife" und werden formelgebunden verteilt.
Die in der Formel einheitlich (auch mit einheitlichen Gewichten)
verwendeten Indikatoren sind die Zahl der Hochschullehrer, die
Zahl der planmäßigen wissenschaftlichen Mitarbeiter
(auch die aus Drittmitteln finanzierten) und der wissenschaftlichen
2/3-Qualifizierungsstellen, die Zahl der Absolventen und der Studierenden
im 1.-12. Semester. Das Formelsystem ist somit an "Köpfen"
orientiert. Die Indikatoren haben unterschiedliche Gewichtungen,
das Hauptgewicht liegt auf den Personalzahlen. Zudem existieren
spezifische Fachbereichsfaktoren mit denen die Indikatorwerte
gewichtet werden. Diese Faktoren spiegeln fachbezogene Kostendifferenzen
wider; sie sind für unterschiedliche Titelgruppen verschieden
gestaltet. Einige Titel sind nicht in dezentraler Verfügung
(z.B. Miet- und Bauausgaben) und damit außerhalb des Formelsystems.
- Die Grundausstattung wird über die Stellenzuweisung
(v.a. Professorenstellen) an die Fakultäten nach den Überlegungen
im Hochschulentwicklungsplan realisiert. Dadurch, daß sich
diese Verteilung bei den Sachmitteln widerspiegelt (denn die Sachmittelformel
orientiert sich an den "Köpfen"), kommt in diesem
Bereich eine Grundausstattungsorientierung hinzu. Die oben geforderte
Hinterfragung der Ausstattung erfolgt an der TU Berlin dadurch,
daß für eine Wiederzuteilung freiwerdende Professorenstellen
in den zentralen Stellenpool zurückfallen und neu begründet
werden müssen.
- CNW-Gewichtungen sind in den Formeln enthalten, die beschriebene
Studiengangsorientierung der Mittelvergabe ist nicht realisiert.
Auch die Personalausstattungspläne beziehen die Servicebeziehungen
bereits ein.
Umsetzungsvorschläge für die TU Berlin:
- Die Mittelvergabe im Rahmen der Budgetierung wird aus den
bestehenden Regelungen heraus entwickelt. Im gegenwärtigen
System sind bereits Elemente vorhanden, die den Gestaltungsprinzipien
entsprechen. Eine völlige Neuorientierung erscheint weder
praktikabel noch zwingend erforderlich.
- Zur Sicherung der Grundausstattung wird die oben beschriebene
zielorientierte Vorgehensweise gewählt. D.h. zur Erfüllung
der dezentralen Aufgaben werden Personalmittel zur Verfügung
gestellt; die Ausstattung mit Mitarbeitern und Sachmitteln orientiert
sich weiterhin z.T. an der Zahl der Professuren. Im Unterschied
zur bisherigen Vorgehensweise verpflichtet sich allerdings jede
Fakultät, die in ihrem Entwicklungsplan definierten Ziele
zu erreichen. Sie verpflichtet sich damit jedoch nicht, mit den
Geldern genau festgelegte Stellen zu besetzen. Es wird also ergebnisbezogen
geprüft, ob mit der Grundausstattung tatsächlich der
Zweck erfüllt wurde, für den die Ausstattung gewährt
wurde. Der Grad der Zielerreichung hat Rückwirkung auf die
zukünftige Grundausstattung. Im Kontrakt enthalten sind die
im Gültigkeitszeitraum des Vertrages zugewiesenen Mittel
für Personal (kalkuliert auf Basis der veranschlagten Professorenstellen
und auf Basis der zugehörigen, d.h. nach stellenbezogenem
Schlüssel berechneten Stellen für wissenschaftliche
und nichtwissenschaftliche Mitarbeiter) und die von der Fakultät
zu erreichenden Ziele (die operationalisiert und in Meßgrößen
umgesetzt sind). Grundausstattungen werden damit in regelmäßigen
Abständen auf ihre Rechtfertigung hin überprüft;
werden die vereinbarten Forschungs- und Lehraufgaben nicht erfüllt,
werden bestehende Grundausstattungen bei neuerlichen Zielvereinbarungsrunden
in Frage gestellt.
- Die angesprochene Personalgrundausstattung wird über
die Zuweisung von Personalmitteln und nicht wie bisher von Stellen
realisiert. Die Zahl der Professuren (gemäß der Struktur-
und Entwicklungsplanung) wird mit den hochschulspezifischen Durchschnittskostensätzen
multipliziert. Dadurch erhält man ein autonom zu bewirtschaftendes
(Teil-) Personalbudget für die dezentralen Einheiten. Dies
ist wesentlich für das Verständnis des vereinbarten
Fakultätsentwicklungsplans: Die Hochschulleitung als Kontraktpartner
überprüft nicht, in welchen Inputkategorien und für
welche Stellen die Gelder verwendet wurden; sie überprüft
vielmehr, ob die vereinbarten Ergebnisse erzielt wurden (z.B.
ob die vereinbarte Lehrleistung erbracht wurde). Die geplanten
Stellen dienen nur noch als Recheneinheiten.
- Das gewachsene Modell der TU Berlin ist zu komplex. Vereinfachungen
sind realisierbar, ohne Einbußen bei der Steuerungswirkung
zu verursachen. Im Gegenteil verstärken zunehmende Transparenz
und Einfachheit die Anreizeffekte des Formelmodells. Die notwendigen
Vereinfachungen gehen in zwei Richtungen: Eine Reduktion der Zahl
der verwendeten Indikatoren und eine Vereinheitlichung der Indikatorensysteme
für unterschiedliche Budgetbereiche (s. auch die folgenden
Umsetzungsvorschläge). Dabei sollte gleichzeitig geprüft
werden, ob die ausgewählten Indikatoren mit den strategischen
Kernzielen der TU Berlin harmonieren. Ein erster und wesentlicher
Schritt zur Vereinfachung besteht in der Behandlung der Sachmittel
als ein pauschaler Gesamtposten (anstelle der bisher praktizierten
Deckungsschleife).
- Die FNK-Forschungskriterien sind für eine Verwendung
als Zuweisungsmaßstab in ihrer Gesamtheit zu komplex. Hier
ist eine Reduktion auf Kernindikatoren anzustreben. Auch für
die im Augenblick vorgenommene Entwicklung von Lehrindikatoren
ist im Hinblick auf die Mittelverteilung ein einfaches Modell
anzustreben.
- Ein einheitliches Berechnungsmodell für die Zuweisung
unterschiedlicher Titel erscheint schon deshalb geboten, da dies
mit einem System mit voller Deckungsfähigkeit auf der Bewirtschaftungsseite
korrespondiert. Das einheitliche Modell könnte der Logik
nach eine Synthese aus den Modellen für die wissenschaftlichen
Mitarbeiter und die Sachmittel darstellen (diese Budgetteile fallen
dann auch in den Geltungsbereich des einheitlichen Modells): Ein
bestimmter Prozentsatz wird grundausstattungsorientiert nach Professurenzahl
verteilt, weitere Prozentsätze nach Lehr- und Forschungskriterien.
Die Sonderregelung für die NC-Fächer kann entfallen,
wenn im Formelmodell die Verteilung nach Studierendenindikatoren
gestärkt wird (denn dann sind die "Überlasten"
über Studierendenzahlen auf einfachere Weise berücksichtigt).
- Die Verwendung fachspezifischer Gewichtungen zur Berücksichtigung
von Kostendifferenzen ist beizubehalten. Die Gewichtungsfaktoren
sind anhand der jeweils aktuellen Ergebnisse des HIS-Ausstattungsvergleichs
zu überprüfen und gegebenenfalls anzupassen.
- Dienstleistungsverflechtungen werden in Finanzierungsformeln
nicht mehr berücksichtigt. Auch im Fakultätsentwicklungsplan
wird die Servicebeziehung als Einkauf einer Dienstleistung abgebildet.
Dazu kann man wie folgt vorgehen:
- Mit Einführung der Budgetierung geht die finanzielle
Verantwortung für Serviceleistungen vollständig auf
die für den jeweiligen Studiengang verantwortliche Fakultät
über.
- Das der verantwortlichen Fakultät zugewiesene Globalbudget
enthält somit ein "Servicebudget", das für
den Einkauf von Dienstleistungen verwendet werden kann. D.h. das
Formelsystem bezieht Verflechtungen nicht ein; die Personalmittel
im Rahmen der Grundausstattung werden zunächst so zugeteilt,
als würde die gesamte Lehrleistung in einer Fakultät
erbracht.
- Die verantwortliche Fakultät legt in ihrem Entwicklungsplan
Inhalt, Umfang und Qualität der notwendigen Serviceleistungen
fest. Aus einem derart definierten Mengengerüst läßt
sich in Abstimmung mit dem potentiellen Servicegeber ein Teil-CNW
ableiten, der den notwendigen Leistungsimport pro Studierenden
beschreibt und Grundlage für die Zahlung des Serviceentgelts
an den Servicegeber ist.
- Die jeweils verantwortliche Fakultät soll in der Wahl
des Servicepartners und in der Vertragsgestaltung frei sein.
- Wenn bis zur Einführung der Budgetierung keine Serviceverträge
geschlossen sind, entfallen die entsprechenden Mittel beim bisherigen
Servicegeber.
Gestaltungs- Frage 5
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Wie sollen Zielvereinbarungssysteme ausgestaltet werden?
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Gestaltungsprinzipien:
Folgende Grundprinzipien gelten für Zielvereinbarungssysteme:
- Die Verfahrensweisen sollten auf den jeweiligen Zweck der
Zielvereinbarungen (s. Gestaltungsfrage 3) abgestimmt sein. Dazu
ein Beispiel: Bei einer Zielvereinbarung, die Grundausstattungen
legitimieren soll, muß die Initiative und Zielbildung stark
von den Fakultäten ausgehen, während bei einem "Aktionsprogramm"
der Anstoß von der Hochschulleitung kommt. Man benötigt
demnach unterschiedliche Verfahren der Zielfindung.
- Zielvereinbarungen implizieren ein partnerschaftliches, gleichberechtigtes
Verhältnis zwischen Kontraktpartnern. Die Verhandlungen,
die zu Vereinbarungen führen, müssen daher in einem
sogenannten "Gegenstromverfahren" durch Bottom-up-
und Top-Down-Elemente geprägt sein. Impulse kommen
also sowohl von den Fakultäten als auch von der Hochschulleitung.
- Verhandlungspartner sind die Hochschulleitung und die
Organisationseinheiten, denen eine Globalsumme zugewiesen wird.
Die Struktur der Organisationseinheiten (hier: Fakultäten)
sollte zeitlich stabil sein, um auch längerfristig Zielerreichungen
überprüfen zu können. Es ist daher anzustreben,
daß größere Veränderungen der dezentralen
Organisationsstruktur beendet sind, bevor man Zielvereinbarungen
implementiert.
- Finanzzuweisungen orientieren sich an den verfolgten und erreichten
Zielwerten, nicht an den Kosten der Maßnahmen zur
Zielerreichung.
Gestaltungsoptionen:
Insbesondere in folgenden Bereichen muß der Zielvereinbarungsprozeß
gestaltet werden:
- Verfahren des Vereinbarungsprozesses (Prozeßanstoß
und Initiativrechte, Vorschlags- und Vetorechte, Ablauf und Organisation,
Zeithorizont);
- Inhalte der Zielvereinbarungen, Operationalisierung der Ziele
und Festlegung von Zielwerten und Zeithorizonten;
- Auswahl der Kontraktpartner (alle Fakultäten oder selektiv?);
- Art und Weise der Kopplung der Zielvereinbarungen mit Finanzzuweisungen.
Bewertung der Optionen:
Die Bewertungen sind im Einzelfall vorzunehmen, insbesondere durch
Suche nach geeigneten Optionen je nach Funktion der Zielvereinbarungen.
Beispielsweise startet eine innovationsorientierte Zielvereinbarung
mit einem Bottom-Up-Antragsverfahren; ein "Aktionsprogramm"
beginnt mit einer Top-Down-Bestimmung des zu verfolgenden strategischen
Kernziels.
Umsetzungsvorschlag für die TU Berlin:
- Bevor das Instrument der Zielvereinbarungen praktiziert wird,
sind Regeln in bezug auf die Verfahrensweisen festzulegen.
- Die Gestaltung von Zielvereinbarungsprozessen hängt eng
mit der Leitungs- und Gremienstruktur einer Hochschule zusammen.
Da in diesem Bereich die Reformen an der TU Berlin noch nicht
abgeschlossen sind, werden hier noch keine weiteren Aussagen getroffen.
Zielvereinbarungsprozesse sind in enger Abstimmung mit der Reform
der Leitungsstrukturen zu gestalten.
Gestaltungs- Frage 6
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Wie werden die Forschungsschwerpunkte im Rahmen der Mittelvergabe
berücksichtigt?
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Grundprinzipien:
An Hochschulen erfolgt zunehmend eine Veränderung der Organisationsstrukturen
in Richtung auf die Schaffung interdisziplinärer Schnittstellen.
So werden Forschungsschwerpunkte gebildet, die im Rahmen einer
Kooperation zwischen Fakultäten Personal- und Sachressourcen
projektbezogen zusammenbringen. Die Mittelverteilungssysteme,
obwohl primär auf die Verteilung zwischen den Fakultäten
ausgerichtet, müssen auch Forschungsschwerpunkte bei der
Mittelvergabe berücksichtigen.
Gestaltungsoptionen:
- Forschungsschwerpunkte können einerseits nicht als eigenständige
Zuweisungsempfänger behandelt, sondern aus den dezentralen
Globalbudgets der Fakultäten gespeist werden. Dabei könnte
im Rahmen der vereinbarten Fakultätsentwicklungspläne
bei der Grundausstattung berücksichtigt werden, wie umfangreich
die Forschungsaufgaben in einem solchen Schwerpunkt sind.
- Andererseits können Forschungsschwerpunkte im Rahmen
der wettbewerblichen Mittelvergabe aus einem Zentralpool mit den
Fakultäten um Gelder konkurrieren; dann verfügen die
Schwerpunkte neben den eingebrachten Fakultätsmitteln auch
über ein eigenes Globalbudget.
Umsetzungsvorschlag für die TU Berlin:
Es wird eine gemischte Strategie aus beiden Gestaltungsoptionen
verfolgt: In die Zielvereinbarungen über die Fakultätsentwicklung
fließt die Beteiligung an Forschungsschwerpunkten ein. Die
Forschungsschwerpunkte können sich gleichzeitig direkt um
innovationsbezogene Mittel aus dem Zentralpool bewerben (dies
ist bereits heute gängige Praxis). Dadurch kann diese Organisationsform
gezielt von der Hochschulleitung gefördert werden. Die Zielvereinbarung
ist damit das geeignete Instrument zur direkten Finanzierung der
Forschungsschwerpunkte (während das Formelsystem auf die
Fakultäten ausgerichtet ist).
Gestaltungs- Frage 7
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Welche Teile des Haushalts sind den Vergabeverfahren der Indikatorsteuerung
und der Zielvereinbarung nicht zugänglich und sollten weiterhin
inputorientiert zugewiesen werden?
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Gestaltungsprinzipien:
Grundsätzlich sollten soviel Mittel wie möglich zielbezogen
verteilt und Bestandteil der dezentralen Globalbudgets werden.
In Teilbereichen des Budgets könnte dies allerdings deshalb
problematisch sein, weil bei der Zielverfolgung unterschiedliche
Ausgangsbedingungen bzw. Restriktionen bestehen, die von den Fakultäten
und der Hochschule nicht zu verantworten sind. Wettbewerbliche
Mechanismen können dann nicht die gewünschten Effekte
erbringen.
Konkret kann es dabei v.a. um folgendes gehen: Einzelne Fakultäten
haben im Wettbewerb um Finanzmittel unterschiedliche Ausgangsbedingungen,
beispielsweise dadurch, daß in unterschiedlichem Maße
Mieten und Pachten anfallen. Die entsprechenden Budgetposten sollten
daher nicht in die formelgebundene Mittelvergabe einbezogen werden.
Gestaltungsoptionen und ihre Bewertung:
Die genannten Sonderfälle sprechen zumindest kurzfristig
dafür, die entsprechenden Haushaltstitel beizubehalten und
nicht zum Teil des dezentralen Globalbudgets zu machen.
Es kann - und sollte - jedoch auch im Zusammenhang mit solchen
Haushaltstiteln nach besonderen Verfahren gesucht werden, die
speziell für diese Posten Anreize setzen. So könnten
spezifische Zielvereinbarungs-Elemente im Sinne der Wirtschaftlichkeit
eingeführt werden, beispielsweise könnte man Einsparungen
in den genannten Bereichen belohnen, indem über einen Teil
der Einsparungen dezentral verfügt werden kann.
Umsetzungsvorschläge für die TU Berlin:
- Auch wenn einzelne Haushaltstitel außerhalb der dezentralen
Globalbudgets beibehalten werden müssen, so sollte ihre Handhabung
dennoch grundlegenden Prinzipien der Budgetierung genügen.
Daher sind finanzielle Wirtschaftlichkeitsanreize zu realisieren.
- Mittelfristiges Ziel muß es sein, die Vorabdotierungen
zu verkleinern (u.a. mit Hilfe von Wertanalysen, internen Verrechnungspreisen
und Wettbewerb), um die finanziellen Handlungsspielräume
auf dezentraler Ebene auszuweiten.
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