Budgetierung an der Technischen Universität Berlin

4. Prinzipien und Optionen der Gestaltung der Mittelvergabe an die Fakultäten

Gestaltungsprinzipien:

Der grundlegende Maßstab für die Mittelvergabe sind die Ziele der Hochschule. Ein Handeln, das sich an den Zielen orientiert, wird finanziell belohnt. Dadurch wird ein Wettbewerbsprozeß in Gang gesetzt, im Rahmen dessen die dezentralen Akteure die Ziele verfolgen und zu erreichen versuchen.

Gestaltungsoptionen:

Die Optionen beziehen sich auf die Frage, wie man die Ziele generiert, die der Budgetierung zugrunde liegen. Tatsache ist, daß an der TU Berlin Ziele verfolgt werden; fraglich ist nur, ob diese Ziele auch hinreichend transparent sind und in die Regeln der Mittelvergabe einfließen. Um die bestehenden Ziele aufzudecken, kann man

• auf bestehende Zielformulierungen von Hochschulleitung und Fakultäten (beispielsweise im Hochschulstrukturplan und in den Fakultätsstrukturplänen) zurückgreifen;
• einen Prozeß der Zielbildung und Leitbildentwicklung an der Hochschule initiieren.

Eine weitere Frage bezieht sich auf die (De-)Zentralität der Zielbildung. Die in die Budgetierung einfließenden Ziele können zustande kommen

• in einem Top-Down-Prozeß (durch Setzung auf zentraler Ebene unter Berücksichtigung von Zielformulierungen der Fakultäten, aber mit eigenen Prioritäten im Interesse der gesamten Hochschule); es handelt sich dann um gemeinsame, zentrale Ziele der Hochschule (die im Sinne der Grobsteuerung auf wenige reduziert und einfach operationalisiert sein müssen);
• in einem Bottom-Up-Prozeß (durch Ermittlung der unterschiedlichen Zielsetzungen der dezentralen Einheiten); im Prinzip erhält dann jeder Teilbereich Geld nach seinen eigenen, selbst gesetzten Maßstäben.

Bewertung der Optionen:

Wie Ziele generiert werden, ist eine Abwägungsfrage zwischen Praktikabilität und Akzeptanzsicherung:

• Ein Rückgriff auf bestehende Zielformulierungen ist kurzfristig und mit geringem Aufwand durchsetzbar;
• Eine hochschulweiter Leitbildentwicklungsprozeß kann sehr aufwendig werden (mit zahlreichen Workshops, Diskussionen etc.), hat aber konsens- und akzeptanzbildende Wirkung.

Umsetzungsvorschläge für die TU Berlin:

1. Teile eines strategischen Planungsprozesses hat die TU Berlin bereits durchlaufen. Damit liegen hinreichende Grundlagen für die Formulierung eines strategischen Zielkatalogs für die Budgetierung vor. Die Initiierung eines hochschulweiten strategischen Planungsprozesses ist somit keine Voraussetzung für die Einführung der Budgetierung; es genügt, die bestehenden Ziele explizit zu benennen. Es muß jedoch begleitend zur Budgetierung kontinuierlich an einem Leitbild und einer strategischen Planung der TU Berlin gearbeitet werden; Veränderungen strategischer Ziele müssen sich in der Mittelvergabe niederschlagen. Auch ist die Bottom-Up-Zielbildung im weiteren strategischen Planungsprozeß zu stärken (s. die Grundausstattungsdiskussion in Frage 4).

2. Im Rahmen der Budgetierung werden die bestehenden dezentralen Ziele berücksichtigt, aber auch eigene Prioritäten auf Ebene der gesamten Hochschule gesetzt (somit handelt es sich letztlich um ein "Gegenstromverfahren" der Zielbestimmung und keinen reinen Top-Down-oder Bottom-Up-Ansatz). Nur so kann die Budgetierung ihre Profilierungs- und Steuerungswirkung entfalten. Entscheidend ist, daß die zentrale Steuerung als eine auf wenige Kernziele reduzierte Grobsteuerung begriffen wird, in deren Rahmen die Fakultäten Spielräume zur eigenständigen Profil- und Strategiebildung haben.

Gestaltungsprinzipien:

Grundlage für die bei der Mittelvergabe verfolgten Ziele ist die strategische Planung. Die Zielprioritäten, die dem Hochschulprofil entsprechen, müssen sich in einer Gestaltung der Gewichtungen bei der Mittelvergabe niederschlagen: Je wichtiger ein Ziel eingeschätzt wird, desto größer muß der Anteil am Gesamthaushalt sein, der nach Kriterien verteilt wird, die auf dieses Ziel bezogen sind.

Gestaltungsoptionen:

Volumen- vs. Leistungs- vs. Innovationsziele: Verfolgt die Mittelvergabe Volumenziele, so sorgt sie für eine Kostenerstattung für die von den dezentralen Einheiten übernommenen Aufgaben. Das Ausmaß der Aufgabenwahrnehmung (also der Lehr- und Forschungsaktivitäten) wird gemessen und finanziell honoriert; daraus resultieren Anreize zu hoher Aufgabenwahrnehmung. Bei Leistungzielen geht es um eine Verhaltensänderung bei der Erfüllung der Aufgaben: Die Aktivitäten sollen in einer bestimmten Art und Weise durchgeführt werden (z.B. mit hoher Qualität, mit geringen Kosten, mit internationaler Ausrichtung, mit einem hohen Frauenanteil); das Vergabeverfahren setzt entsprechende Belohnungen und Sanktionen aus. Der dritte Bereich sind Innovationsziele; verfolgt man diese, wird die Realisierung von Innovationen in Forschung und Lehre durch Mittelvergabe belohnt.

Bewertung der Optionen:

Generell läßt sich folgendes empfehlen bzw. aussagen:

• Die Zahl der in Vergabemodelle einbezogenen Ziele darf nicht zu groß sein, da eine Überfrachtung mit Zielen die Funktionsfähigkeit von Vergabemodellen gefährdet (da ein einzelnes Ziel kaum mehr Einfluß auf die Mittelverteilung hat) und die dezentralen Spielräume zu eigenständiger Profilbildung einschränkt.

• Grundsätzlich empfiehlt sich eine Berücksichtigung aller drei genannten Zielkategorien.

Umsetzungsvorschläge für die TU Berlin:

1. Die Bewertung der Optionen für die TU Berlin ist in einem internen Strategiebildungsprozeß zu klären.

2. Die TU Berlin folgt den genannten generellen Empfehlungen (wenige Ziele, keine Extremausprägungen).

3. Die derzeitige Mittelvergabe erfolgt vorwiegend volumenorientiert, d.h. mit dem Ziel der Kostenerstattung für übernommene Aufgaben und der Sicherung der Grundausstattung. Im Sinne der Nutzung von Budgetierung als aktives Steuerungsinstrument sind leistungs- und innovationsbezogene Ziele zu stärken.

Gestaltungsprinzipien:

Es müssen Verfahren realisiert werden, die das Ausmaß der Zielerreichung direkt mit Finanzzuweisungen koppeln.

Gestaltungsoptionen:

Für die zielorientierte Budgetierung stehen zwei Instrumente (Techniken) zur Verfügung:

• Man kann die Zielerreichung nachträglich über Indikatoren messen. Dies ist das Prinzip der formelgebundenen Mittelvergabe. Indikatoren bilden den Grad der Zielerreichung ab, die Mittelzuweisung ist automatisch an die realisierten Indikatorwerte gekoppelt.

• Man kann die Ziele vorab per Vereinbarung zwischen Hochschulleitung und Fakultät bestimmen. Nachträglich würde nur überprüft, ob die Vereinbarungen erfüllt wurden. Zielvereinbarung (auch Leistungsvereinbarung genannt) vergeben werden. Im Rahmen der Budgetierung durch Zielvereinbarungen kann man entweder den vereinbarten Zielwert und damit die Zielverfolgung finanziell honorieren oder die Zielerreichung belohnen. Man erhält also Zuweisungen je nachdem, wie anspruchsvoll das gesetzte Ziel ist bzw. welcher Grad der Erreichung gesteckter Ziele vorliegt.

Bewertung der Optionen:

Die Frage ist, welche Instrumentenkombination gewählt werden soll. Man kann Formeln oder Zielvereinbarungen verwenden, aber welche Methode ist unter welchen Bedingungen geeignet? Hierzu lassen sich einige allgemeine Aussagen treffen:

• Die Formelbindung sollte das primäre Verfahren der Mittelvergabe im Rahmen der Budgetierung sein. Die Steuerung über Indikatoren entspricht dem ordnungspolitischen Ansatz der Rahmensetzung in besonderer Weise. Zielvereinbarungen hingegen implizieren stets die Gefahr, daß "weiche" Ziele formuliert werden und daß versucht wird, Detailsteuerung damit zu betreiben (denn bei Zielvereinbarungen wird - im Gegensatz zu einem "regelgebundenen" Instrument wie der Formel - der Zielwert per Einzelfall- und Ermessensentscheidung festgelegt). Darüber hinaus sind vereinbarte Zielwerte im Vergleich zur Regelbindung der Formelsteuerung in geringerem Maße objektiv begründbar. Messungen von Istwerten haben zudem stärkere Anreizwirkungen, denn sie honorieren über den Formelautomatismus jede Steigerung der Zielerreichung. Formeln bieten einen kalkulierbaren Rahmen für autonome Entscheidungen, denn Formeln machen die finanziellen Konsequenzen des eigenen Verhaltens berechenbar.

• Zielvereinbarungen sind ein notwendiges, ergänzendes Instrument zu Formelsystemen. Es gibt bestimmte Sonderfälle, in denen die Indikatorsteuerung unzureichende Resultate erbringt. Die besonderen Zwecke, für die Zielvereinbarungen eingesetzt werden, sind genau zu definieren. Zentrale Fonds auf Hochschulleitungsebene, die im Rahmen von Zielvereinbarungen vergeben werden, müssen somit die formelgebundene Mittelvergabe ergänzen. Die Frage ist, in welchem Umfang dies geschehen soll. Dies ergibt sich aus den Einsatzzwecken. Zielvereinbarungen und Formelmodelle sind somit kein Gegensatz, sondern komplementäre Instrumente.

• Zielvereinbarungen sollten in Ergänzung zu Formeln für folgende Zwecke eingesetzt werden:
  1. Zielorientierte Berücksichtigung der Grundausstattung (zur genauen Erläuterung s. die folgende Gestaltungsfrage 4). Im Rahmen der Fakultätsentwicklungspläne stellen die Vereinbarung eine "Gegenleistung" für die gewährten Grundausstattungen dar. Bei diesem ersten Aspekt geht es also im Gegensatz zu den folgenden nicht um eine Verbindung von Zielvereinbarungen und Finanzpools der Hochschulleitung.

  2. Innovationsbezogene Finanzierung. Auf zentraler Ebene wird ein Innovationspool eingerichtet. Die Fakultäten reichen Anträge ein, in denen Innovationsziele für bestimmte Projekte in Forschung und Lehre definiert sind. Als Gegenleistung für die Förderung der Innovationen aus dem Fonds werden die Innovationsziele vereinbart. Durch Abstimmung der geförderten Innovationen mit den strategischen Zielen wird der Innovationspool am Hochschulprofil ausgerichtet. Formelsysteme sind aufgrund der Vergangenheitsorientierung der Indikatormessungen nicht geeignet, gezielt zukunftsorientierte Innovationen zu fördern.

  3. Realisierung eines "Aktionsprogramms" zur kurzfristigen Erreichung eines strategischen Kernziels. Dabei wird auf Ebene der Hochschulleitung eines (oder mehrere) der strategischen Kernziele der Hochschule herausgegriffen und in meßbare Größen umgesetzt. Die Fakultäten offenbaren, welchen Beitrag sie zu dem strategischen Kernziel leisten wollen (ausgedrückt in den definierten Meßgrößen), daraus resultiert (ggf. nach Nachverhandlungen) die Zielvereinbarung. Die Zahlungen aus dem Zentralpool orientieren sich an der Zielverfolgung und -erreichung. Eine solche Verwendung von Zielvereinbarungen stärkt die Steuerungskompetenz der Hochschulleitung. Ein Aktionsprogramm empfiehlt sich unter folgenden Bedingungen: (a) Es wird besonders großer Wert auf die mit Vereinbarungen verbundenen Diskussions- und Lernprozesse in allen Bereichen der Hochschule gelegt (bei den Formeln tritt durch die Automatisierung dieser Aspekt in den Hintergrund); (b) Das Ziel ist im Augenblick, aber nicht dauerhaft akut und sollte damit nicht Element eines langfristig angelegten Formelmodells sein; (c) Fachspezifisch heterogene Meßansätze liegen vor. Es kann sein, daß ein hochschulweites Ziel in verschiedenen Fakultäten unterschiedlich gemessen werden muß. Beispielsweise kann man das Volumenziel in der Lehre stets an Studierendenzahlen messen, das Leistungsziel Internationalisierung muß aber möglicherweise aufgrund unterschiedlicher Fachkulturen anhand sehr unterschiedlicher Größen gemessen werden. Im letztgenannten Fall ist die Steuerung über Zielvereinbarungen der Indikatorsteuerung vorzuziehen, denn die Erreichung fachspezifischer Ziele macht die Leistungen vergleichbar.

  4. Finanzielle Prioritätensetzung zur Verhinderung von "Abwärtsspiralen". Indikatorsteuerung - insbesondere dann, wenn sie sich an staatlichen Vergabekriterien orientiert - kann möglicherweise Abwärtsspiralen verursachen: Wer geringe Indikatorwerte realisiert, bekommt daraufhin noch weniger Geld, die Indikatorwerte verschlechtern sich weiter etc. Hier muß es für die Hochschulleitung eine diskretionäre Möglichkeit zum Gegensteuern geben: Besteht die Perspektive, schwache Bereiche beispielsweise durch eine bestimmte Investition wieder stark zu machen, muß kurzfristig entgegen der Indikatorwerte verteilt werden. Dazu erhalten diese Bereiche Fondsmittel und es wird das Ziel vereinbart, die im Indikatorensystem offenbarte Leistungsschwäche innerhalb eines bestimmten Zeitraums zu überwinden. Im Rahmen der Zielvereinbarungen sind gegebenenfalls auch bestimmte Auflagen und Sondermaßnahmen zur Überwindung der Probleme von der Hochschulleitung zu definieren, wenn die betreffende Fakultät nicht in der Lage ist, aus eigener Kraft die notwendigen Entscheidungen zur Vermeidung der Abwärtsspirale zu treffen.

• Beim Einsatz von Zielvereinbarungen sollten sowohl die Zielerreichung als auch die Zielverfolgung finanziell honoriert werden. Dadurch wird zum einen vermieden, daß "weiche" Ziele gesteckt werden, zum anderen jedoch auch verhindert, daß die Fakultäten unrealistisch hohe Zielvorstellungen angeben. Es entstehen Anreize, anspruchsvolle, aber zugleich realistische Ziele zu vereinbaren.

Umsetzungsvorschläge für die TU Berlin:

1. Die TU Berlin realisiert im Augenblick sowohl im Bereich des wissenschaftlichen Personals als auch bei den Sachmitteln bereits Formelsysteme. Dieser Ansatz wird weiterverfolgt und fortentwickelt.

2. Gleichzeitig erfolgt ein schrittweiser Einstieg in die Steuerung durch Zielvereinbarungen. Vereinbarte Ziele erhalten als Ergänzung zur Formelbindung kontinuierlich zunehmende Bedeutung im Rahmen der Budgetierung und runden auf diese Weise das Gesamtmodell ab. Sie werden im Sinne der beschriebenen Funktionen eingesetzt. Es ist allerdings darauf zu achten, daß angesichts der unterschiedlichen Funktionen kein zu komplexes und intransparentes Instrumentarium geschaffen wird.

3. An der TU Berlin bestehen zentrale Pools, deren Finanzvolumen für das beschriebene Zielvereinbarungsinstrumentarium einsetzbar ist (die genannten Zwecke 2. bis 4 beziehen sich auf Zentralpools). Dazu gehören der zentrale Stellenpool für akademische Mitarbeiter (derzeit 120 Stellen) für den mehrere Förderziele definiert sind (u.a. die Initiierung von Forschungsschwerpunkten, Infrastrukturmaßnahmen, Frauenförderung). Die Mittelvergabe aus dem Pool erfolgt nach einem wettbewerblichen Verfahren. Außerdem existiert ein Pool zur Ausstattung neuer Berufungen.

   Die Poolansätze sind wie folgt fortzuentwickeln:
   

   • Im Sinne der Globalisierung ist ein frei für Personal- oder Sachausgaben verwendbarer Pool anstatt der Verteilung von Stellen anzustreben.
   • Als Grundregel gilt: Jede Mittelzuweisung aus dem Pool wird mit Zielvereinbarungen verknüpft sein.
   • Der Pool wird für Innovationsförderung, "Aktionsprogramme" und das Gegensteuern bei Abwärtsspiralen eingesetzt (ein solcher Multifunktionsansatz ist in Ansätzen bereits heute vorhanden). Die Gewichtung zwischen den drei Funktionen wird von der Hochschulleitung nach den Erfordernissen der jeweiligen Periode festgelegt.
   • Angesichts der Multifunktionalität ist anzustreben, das Poolvolumen auszudehnen.

Gestaltungsprinzipien:

Ein System der Indikatorsteuerung (bzw. formelgebundenen Mittelvergabe) muß die folgenden grundlegenden Prinzipien beachten, um die Funktionen der Budgetierung erfüllen zu können:

• es sollte volumen- und leistungsbezogene Bestandteile haben (mit einem relativen Gewicht je nach Stärke der Leistungsorientierung im Zielsystem);
• es sollte im Sinne der Einfachheit und Transparenz die Ziele über wenige, einfache Indikatoren operationalisieren und nach Möglichkeit ein einheitliches Modell für möglichst große Teile des Haushalts vorsehen;
• es sollte Indikatoren verwenden, die in einem eindeutigen Zusammenhang mit dem jeweils verfolgten Ziel stehen und für die Meßwerte und Datengrundlagen verfügbar sind;
• es sollte im Volumenteil mittels Gewichtungsfaktoren nach fächerspezifischen Kosten differenzieren (und dabei möglichst wenige Fächercluster bilden);
• es sollte Stabilisierungsmechanismen enthalten, falls aus der Indikatorsteuerung nicht tragbare Schwankungen der Mittelverteilung resultieren;
• es sollte Grundausstattungen mittelfristig sicherstellen, aber die Rechtfertigung für Grundausstattungen periodisch hinterfragen.

Gestaltungsoptionen:

Exemplarisch wird auf Optionen in drei Bereichen eingegangen.

Optionen zum grundlegenden Reformansatz:

Die derzeitige indikatorgesteuerte Mittelvergabe an der TU Berlin ist aus der Kameralistik heraus gewachsen und sieht daher eigene Verteilungsverfahren für unterschiedliche Inputkategorien, insbesondere für Personal- und Sachmittel vor. Eine wesentliche Frage ist, ob man zukünftige Indikatoren zur Aufteilung des Globalhaushalts aus den bestehenden Instrumenten heraus entwickeln sollte, oder ein völlig neues, konsequent auf den Globalhaushalt abgestelltes System konzipieren soll, das die bisherigen Regelungen ablöst.

Optionen zur Berücksichtigung der Grundausstattung:

• Eine pragmatische Berücksichtigung der Grundausstattung würde unterstellen, daß die bisherige Mittelvergabe die Grundausstattung der Fakultäten abdeckt. Ein Großteil der Fakultätsbudgets würde inkrementell fortgeschrieben, nur ein kleinerer Teil nach dem Indikatormodell verteilt.

• Eine inputorientierte Berücksichtigung der Grundausstattung würde die Zahl der Stellen als wesentliches Verteilungskriterium heranziehen (denn die inflexiblen Personalausgaben und die an Stellen geknüpften Sachausrüstungen sind wesentliche Determinanten der Grundausstattung).

• Eine zielorientierte Berücksichtigung der Grundausstattung würde stabile Mittelausstattungen über die damit verfolgten Ziele legitimieren. Hier spielen Zielvereinbarungen und Fakultätsentwicklungspläne eine wichtige Rolle: Im Gegenzug zur (inputorientierten) Gewährung einer Grundausstattung erstellen die Fakultäten einen Entwicklungsplan, der auf einen festen Zeitraum bezogen ist, operationale Ziele enthält und zwischen Fakultät und Hochschulleitung vereinbart wird. Durch die regelmäßige Erneuerung dieses Plans und damit der Zielvereinbarungen wird ständig überprüft, ob sich die Ausstattung noch rechtfertigen läßt. Eine von der dezentralen Einheit zu verantwortende Nichterreichung der vereinbarten Ziele kann im Rahmen des nachfolgenden Plans sanktioniert werden.

Optionen zur Berücksichtigung von Dienstleistungsverflechtungen im Rahmen der volumenbezogenen Finanzierung:

Studierendenbezogene Indikatoren können Dienstleistungsverflechtungen zwischen Fakultäten berücksichtigen, indem die Studierendenzahlen (an Teil-CNW orientiert) auf die Fakultäten "umgelegt" werden und somit der Anbieter der Dienstleistung direkt die Mittel erhält. Problem dabei ist, daß nach dem Berliner Hochschulgesetz der Dekan für den Studiengang verantwortlich ist. Um Verantwortung und Finanzaustattung - als Voraussetzung für wirtschaftliches Handeln - zusammenzuführen, müßten daher die Mittel, die für die Studierenden eines bestimmten Studiengangs zugewiesen werden (sei es im Rahmen der Personalausstattung oder des Formelmodells für Sachmittel), der jeweils verantwortlichen Fakultät zukommen. Für einen Studiengang ist in der Regel diejenige Fakultät verantwortlich, die für seine Durchführung den größten Leistungsanteil als Eigenleistung erbringt. Diese Fakultät muß also zusätzliche Leistungen "einkaufen".

Bewertung der Optionen:

Zur Grundausstattung:

Nach der Logik des Budgetierungssystems ist die zielorientierte Variante anzustreben. Sie läßt sich schrittweise aus einem inputorientierten Ansatz entwickeln, indem die Zuweisung von Inputs mit Zielvereinbarungen verknüpft wird. Dadurch wird die traditionelle Politik der Grundausstattung durch zeitlich unbegrenzte Fortschreibung von Haushalten beendet. Statt dessen werden Grundausstattungen zeitlich befristet (je nach Laufzeit der Zielvereinbarungen) und mit der Verpflichtung, sich prüfbare Ziele zu setzen, gewährt.

Zur Dienstleistungsverflechtung:

Unter den beschriebenen Bedingungen müßte die Mittelzuweisung ohne Gewichtungen nach Curricularnormwerten erfolgen. Dafür müßten aber die verantwortlichen Fakultäten Dienstleistungen bei anderen Fakultäten "einkaufen", gegebenenfalls auch bei anderen Hochschulen (was in der Berliner Situation eine realistische Option darstellt). Dies wäre eine Lösung, die für Fächer mit hohen Dienstleistungsanteilen erhebliche wettbewerbliche Anreize erzeugt.

Situation an der TU Berlin:

Da an der TU Berlin bereits bestimmte Indikatorlösungen praktiziert werden, sollen diese zunächst dargestellt werden.

• Personalmittel: Die Verteilung der Hochschullehrerstellen erfolgt nach dem Hochschulentwicklungsplan und ist per diskretionärer Einzelentscheidung darauf abgestellt, die Forschungskonzepte und Lehrangebote der Fakultäten mit einer entsprechenden Ausstattung zu fundieren. Von den formelmäßig verteilten Mitteln für wissenschaftliches Personal werden 45% als Grundausstattung nach der (fachbezogen gewichteten) Zahl der Professuren vergeben, jeweils 25% nach Forschungs- und Lehrleistungen und 5% als Korrekturausstattung für NC-Bereiche mit hoher "Überlast" an Studierenden. Das nichtwissenschaftliche Personal wird nach Maßgabe der Professuren zugewiesen. Innerhalb der genannten Kategorien, d.h. in bezug auf die Zuweisung der Stellen zu konkreten Fachgebieten und Professuren, können die Fakultäten flexibel agieren.

• Sachmittel: Ein Großteil der Titel für Sach- und Investitionsmittel (u.a. Geschäftsbedarf, Fernmeldegebühren, Treibstoffe, Geräte, Ausstattungs- und Ausrüstungsgegenstände, Dienstreisen, Lehr- und Forschungsmittel), Mittel für Gastd class=text ozenten und für Lehraufträge befinden sich innerhalb der sogenannten "Deckungsschleife" und werden formelgebunden verteilt. Die in der Formel einheitlich (auch mit einheitlichen Gewichten) verwendeten Indikatoren sind die Zahl der Hochschullehrer, die Zahl der planmäßigen wissenschaftlichen Mitarbeiter (auch die aus Drittmitteln finanzierten) und der wissenschaftlichen 2/3-Qualifizierungsstellen, die Zahl der Absolventen und der Studierenden im 1.-12. Semester. Das Formelsystem ist somit an "Köpfen" orientiert. Die Indikatoren haben unterschiedliche Gewichtungen, das Hauptgewicht liegt auf den Personalzahlen. Zudem existieren spezifische Fachbereichsfaktoren mit denen die Indikatorwerte gewichtet werden. Diese Faktoren spiegeln fachbezogene Kostendifferenzen wider; sie sind für unterschiedliche Titelgruppen verschieden gestaltet. Einige Titel sind nicht in dezentraler Verfügung (z.B. Miet- und Bauausgaben) und damit außerhalb des Formelsystems.

• Die Grundausstattung wird über die Stellenzuweisung (v.a. Professorenstellen) an die Fakultäten nach den Überlegungen im Hochschulentwicklungsplan realisiert. Dadurch, daß sich diese Verteilung bei den Sachmitteln widerspiegelt (denn die Sachmittelformel orientiert sich an den "Köpfen"), kommt in diesem Bereich eine Grundausstattungsorientierung hinzu. Die oben geforderte Hinterfragung der Ausstattung erfolgt an der TU Berlin dadurch, daß für eine Wiederzuteilung freiwerdende Professorenstellen in den zentralen Stellenpool zurückfallen und neu begründet werden müssen.

• CNW-Gewichtungen sind in den Formeln enthalten, die beschriebene Studiengangsorientierung der Mittelvergabe ist nicht realisiert. Auch die Personalausstattungspläne beziehen die Servicebeziehungen bereits ein.

Umsetzungsvorschläge für die TU Berlin:

1. Die Mittelvergabe im Rahmen der Budgetierung wird aus den bestehenden Regelungen heraus entwickelt. Im gegenwärtigen System sind bereits Elemente vorhanden, die den Gestaltungsprinzipien entsprechen. Eine völlige Neuorientierung erscheint weder praktikabel noch zwingend erforderlich.

2. Zur Sicherung der Grundausstattung wird die oben beschriebene zielorientierte Vorgehensweise gewählt. D.h. zur Erfüllung der dezentralen Aufgaben werden Personalmittel zur Verfügung gestellt; die Ausstattung mit Mitarbeitern und Sachmitteln orientiert sich weiterhin z.T. an der Zahl der Professuren. Im Unterschied zur bisherigen Vorgehensweise verpflichtet sich allerdings jede Fakultät, die in ihrem Entwicklungsplan definierten Ziele zu erreichen. Sie verpflichtet sich damit jedoch nicht, mit den Geldern genau festgelegte Stellen zu besetzen. Es wird also ergebnisbezogen geprüft, ob mit der Grundausstattung tatsächlich der Zweck erfüllt wurde, für den die Ausstattung gewährt wurde. Der Grad der Zielerreichung hat Rückwirkung auf die zukünftige Grundausstattung. Im Kontrakt enthalten sind die im Gültigkeitszeitraum des Vertrages zugewiesenen Mittel für Personal (kalkuliert auf Basis der veranschlagten Professorenstellen und auf Basis der zugehörigen, d.h. nach stellenbezogenem Schlüssel berechneten Stellen für wissenschaftliche und nichtwissenschaftliche Mitarbeiter) und die von der Fakultät zu erreichenden Ziele (die operationalisiert und in Meßgrößen umgesetzt sind). Grundausstattungen werden damit in regelmäßigen Abständen auf ihre Rechtfertigung hin überprüft; werden die vereinbarten Forschungs- und Lehraufgaben nicht erfüllt, werden bestehende Grundausstattungen bei neuerlichen Zielvereinbarungsrunden in Frage gestellt.

3. Die angesprochene Personalgrundausstattung wird über die Zuweisung von Personalmitteln und nicht wie bisher von Stellen realisiert. Die Zahl der Professuren (gemäß der Struktur- und Entwicklungsplanung) wird mit den hochschulspezifischen Durchschnittskostensätzen multipliziert. Dadurch erhält man ein autonom zu bewirtschaftendes (Teil-) Personalbudget für die dezentralen Einheiten. Dies ist wesentlich für das Verständnis des vereinbarten Fakultätsentwicklungsplans: Die Hochschulleitung als Kontraktpartner überprüft nicht, in welchen Inputkategorien und für welche Stellen die Gelder verwendet wurden; sie überprüft vielmehr, ob die vereinbarten Ergebnisse erzielt wurden (z.B. ob die vereinbarte Lehrleistung erbracht wurde). Die geplanten Stellen dienen nur noch als Recheneinheiten.

4. Das gewachsene Modell der TU Berlin ist zu komplex. Vereinfachungen sind realisierbar, ohne Einbußen bei der Steuerungswirkung zu verursachen. Im Gegenteil verstärken zunehmende Transparenz und Einfachheit die Anreizeffekte des Formelmodells. Die notwendigen Vereinfachungen gehen in zwei Richtungen: Eine Reduktion der Zahl der verwendeten Indikatoren und eine Vereinheitlichung der Indikatorensysteme für unterschiedliche Budgetbereiche (s. auch die folgenden Umsetzungsvorschläge). Dabei sollte gleichzeitig geprüft werden, ob die ausgewählten Indikatoren mit den strategischen Kernzielen der TU Berlin harmonieren. Ein erster und wesentlicher Schritt zur Vereinfachung besteht in der Behandlung der Sachmittel als ein pauschaler Gesamtposten (anstelle der bisher praktizierten Deckungsschleife).

5. Die FNK-Forschungskriterien sind für eine Verwendung als Zuweisungsmaßstab in ihrer Gesamtheit zu komplex. Hier ist eine Reduktion auf Kernindikatoren anzustreben. Auch für die im Augenblick vorgenommene Entwicklung von Lehrindikatoren ist im Hinblick auf die Mittelverteilung ein einfaches Modell anzustreben.

6. Ein einheitliches Berechnungsmodell für die Zuweisung unterschiedlicher Titel erscheint schon deshalb geboten, da dies mit einem System mit voller Deckungsfähigkeit auf der Bewirtschaftungsseite korrespondiert. Das einheitliche Modell könnte der Logik nach eine Synthese aus den Modellen für die wissenschaftlichen Mitarbeiter und die Sachmittel darstellen (diese Budgetteile fallen dann auch in den Geltungsbereich des einheitlichen Modells): Ein bestimmter Prozentsatz wird grundausstattungsorientiert nach Professurenzahl verteilt, weitere Prozentsätze nach Lehr- und Forschungskriterien. Die Sonderregelung für die NC-Fächer kann entfallen, wenn im Formelmodell die Verteilung nach Studierendenindikatoren gestärkt wird (denn dann sind die "Überlasten" über Studierendenzahlen auf einfachere Weise berücksichtigt).

7. Die Verwendung fachspezifischer Gewichtungen zur Berücksichtigung von Kostendifferenzen ist beizubehalten. Die Gewichtungsfaktoren sind anhand der jeweils aktuellen Ergebnisse des HIS-Ausstattungsvergleichs zu überprüfen und gegebenenfalls anzupassen.

8. Dienstleistungsverflechtungen werden in Finanzierungsformeln nicht mehr berücksichtigt. Auch im Fakultätsentwicklungsplan wird die Servicebeziehung als Einkauf einer Dienstleistung abgebildet. Dazu kann man wie folgt vorgehen:
   • Mit Einführung der Budgetierung geht die finanzielle Verantwortung für Serviceleistungen vollständig auf die für den jeweiligen Studiengang verantwortliche Fakultät über.
   • Das der verantwortlichen Fakultät zugewiesene Globalbudget enthält somit ein "Servicebudget", das für den Einkauf von Dienstleistungen verwendet werden kann. D.h. das Formelsystem bezieht Verflechtungen nicht ein; die Personalmittel im Rahmen der Grundausstattung werden zunächst so zugeteilt, als würde die gesamte Lehrleistung in einer Fakultät erbracht.
   • Die verantwortliche Fakultät legt in ihrem Entwicklungsplan Inhalt, Umfang und Qualität der notwendigen Serviceleistungen fest. Aus einem derart definierten Mengengerüst läßt sich in Abstimmung mit dem potentiellen Servicegeber ein Teil-CNW ableiten, der den notwendigen Leistungsimport pro Studierenden beschreibt und Grundlage für die Zahlung des Serviceentgelts an den Servicegeber ist.
   • Die jeweils verantwortliche Fakultät soll in der Wahl des Servicepartners und in der Vertragsgestaltung frei sein.
   • Wenn bis zur Einführung der Budgetierung keine Serviceverträge geschlossen sind, entfallen die entsprechenden Mittel beim bisherigen Servicegeber.

Gestaltungsprinzipien:

Folgende Grundprinzipien gelten für Zielvereinbarungssysteme:

• Die Verfahrensweisen sollten auf den jeweiligen Zweck der Zielvereinbarungen (s. Gestaltungsfrage 3) abgestimmt sein. Dazu ein Beispiel: Bei einer Zielvereinbarung, die Grundausstattungen legitimieren soll, muß die Initiative und Zielbildung stark von den Fakultäten ausgehen, während bei einem "Aktionsprogramm" der Anstoß von der Hochschulleitung kommt. Man benötigt demnach unterschiedliche Verfahren der Zielfindung.

• Zielvereinbarungen implizieren ein partnerschaftliches, gleichberechtigtes Verhältnis zwischen Kontraktpartnern. Die Verhandlungen, die zu Vereinbarungen führen, müssen daher in einem sogenannten "Gegenstromverfahren" durch Bottom-up- und Top-Down-Elemente geprägt sein. Impulse kommen also sowohl von den Fakultäten als auch von der Hochschulleitung.

• Verhandlungspartner sind die Hochschulleitung und die Organisationseinheiten, denen eine Globalsumme zugewiesen wird. Die Struktur der Organisationseinheiten (hier: Fakultäten) sollte zeitlich stabil sein, um auch längerfristig Zielerreichungen überprüfen zu können. Es ist daher anzustreben, daß größere Veränderungen der dezentralen Organisationsstruktur beendet sind, bevor man Zielvereinbarungen implementiert.

• Finanzzuweisungen orientieren sich an den verfolgten und erreichten Zielwerten, nicht an den Kosten der Maßnahmen zur Zielerreichung.

Gestaltungsoptionen:

Insbesondere in folgenden Bereichen muß der Zielvereinbarungsprozeß gestaltet werden:

• Verfahren des Vereinbarungsprozesses (Prozeßanstoß und Initiativrechte, Vorschlags- und Vetorechte, Ablauf und Organisation, Zeithorizont);
• Inhalte der Zielvereinbarungen, Operationalisierung der Ziele und Festlegung von Zielwerten und Zeithorizonten;
• Auswahl der Kontraktpartner (alle Fakultäten oder selektiv?);
• Art und Weise der Kopplung der Zielvereinbarungen mit Finanzzuweisungen.

Bewertung der Optionen:

Die Bewertungen sind im Einzelfall vorzunehmen, insbesondere durch Suche nach geeigneten Optionen je nach Funktion der Zielvereinbarungen. Beispielsweise startet eine innovationsorientierte Zielvereinbarung mit einem Bottom-Up-Antragsverfahren; ein "Aktionsprogramm" beginnt mit einer Top-Down-Bestimmung des zu verfolgenden strategischen Kernziels.

Umsetzungsvorschlag für die TU Berlin:

1. Bevor das Instrument der Zielvereinbarungen praktiziert wird, sind Regeln in bezug auf die Verfahrensweisen festzulegen.

2. Die Gestaltung von Zielvereinbarungsprozessen hängt eng mit der Leitungs- und Gremienstruktur einer Hochschule zusammen. Da in diesem Bereich die Reformen an der TU Berlin noch nicht abgeschlossen sind, werden hier noch keine weiteren Aussagen getroffen. Zielvereinbarungsprozesse sind in enger Abstimmung mit der Reform der Leitungsstrukturen zu gestalten.

Grundprinzipien:

An Hochschulen erfolgt zunehmend eine Veränderung der Organisationsstrukturen in Richtung auf die Schaffung interdisziplinärer Schnittstellen. So werden Forschungsschwerpunkte gebildet, die im Rahmen einer Kooperation zwischen Fakultäten Personal- und Sachressourcen projektbezogen zusammenbringen. Die Mittelverteilungssysteme, obwohl primär auf die Verteilung zwischen den Fakultäten ausgerichtet, müssen auch Forschungsschwerpunkte bei der Mittelvergabe berücksichtigen.

Gestaltungsoptionen:

• Forschungsschwerpunkte können einerseits nicht als eigenständige Zuweisungsempfänger behandelt, sondern aus den dezentralen Globalbudgets der Fakultäten gespeist werden. Dabei könnte im Rahmen der vereinbarten Fakultätsentwicklungspläne bei der Grundausstattung berücksichtigt werden, wie umfangreich die Forschungsaufgaben in einem solchen Schwerpunkt sind.

• Andererseits können Forschungsschwerpunkte im Rahmen der wettbewerblichen Mittelvergabe aus einem Zentralpool mit den Fakultäten um Gelder konkurrieren; dann verfügen die Schwerpunkte neben den eingebrachten Fakultätsmitteln auch über ein eigenes Globalbudget.

Umsetzungsvorschlag für die TU Berlin:

Es wird eine gemischte Strategie aus beiden Gestaltungsoptionen verfolgt: In die Zielvereinbarungen über die Fakultätsentwicklung fließt die Beteiligung an Forschungsschwerpunkten ein. Die Forschungsschwerpunkte können sich gleichzeitig direkt um innovationsbezogene Mittel aus dem Zentralpool bewerben (dies ist bereits heute gängige Praxis). Dadurch kann diese Organisationsform gezielt von der Hochschulleitung gefördert werden. Die Zielvereinbarung ist damit das geeignete Instrument zur direkten Finanzierung der Forschungsschwerpunkte (während das Formelsystem auf die Fakultäten ausgerichtet ist).

Gestaltungsprinzipien:

Grundsätzlich sollten soviel Mittel wie möglich zielbezogen verteilt und Bestandteil der dezentralen Globalbudgets werden. In Teilbereichen des Budgets könnte dies allerdings deshalb problematisch sein, weil bei der Zielverfolgung unterschiedliche Ausgangsbedingungen bzw. Restriktionen bestehen, die von den Fakultäten und der Hochschule nicht zu verantworten sind. Wettbewerbliche Mechanismen können dann nicht die gewünschten Effekte erbringen.

Konkret kann es dabei v.a. um folgendes gehen: Einzelne Fakultäten haben im Wettbewerb um Finanzmittel unterschiedliche Ausgangsbedingungen, beispielsweise dadurch, daß in unterschiedlichem Maße Mieten und Pachten anfallen. Die entsprechenden Budgetposten sollten daher nicht in die formelgebundene Mittelvergabe einbezogen werden.

Gestaltungsoptionen und ihre Bewertung:

Die genannten Sonderfälle sprechen zumindest kurzfristig dafür, die entsprechenden Haushaltstitel beizubehalten und nicht zum Teil des dezentralen Globalbudgets zu machen.

Es kann - und sollte - jedoch auch im Zusammenhang mit solchen Haushaltstiteln nach besonderen Verfahren gesucht werden, die speziell für diese Posten Anreize setzen. So könnten spezifische Zielvereinbarungs-Elemente im Sinne der Wirtschaftlichkeit eingeführt werden, beispielsweise könnte man Einsparungen in den genannten Bereichen belohnen, indem über einen Teil der Einsparungen dezentral verfügt werden kann.

Umsetzungsvorschläge für die TU Berlin:

1. Auch wenn einzelne Haushaltstitel außerhalb der dezentralen Globalbudgets beibehalten werden müssen, so sollte ihre Handhabung dennoch grundlegenden Prinzipien der Budgetierung genügen. Daher sind finanzielle Wirtschaftlichkeitsanreize zu realisieren.

2. Mittelfristiges Ziel muß es sein, die Vorabdotierungen zu verkleinern (u.a. mit Hilfe von Wertanalysen, internen Verrechnungspreisen und Wettbewerb), um die finanziellen Handlungsspielräume auf dezentraler Ebene auszuweiten.