5. Prinzipien und Optionen der Gestaltung der Mittelbewirtschaftung
in den Fakultäten
5.1 Bewirtschaftungsregeln
Gestaltungs- Frage 1
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Welcher grundlegende Ansatz ist bei der Gestaltung der Mittelbewirtschaftung
zu verfolgen?
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Gestaltungsprinzipien:
Die Mittelbewirtschaftung durch die Fakultäten ist nach folgender
Generalklausel zu regeln:
Die Fakultäten können die ihnen zugewiesenen Mittel
als frei verwendbares Globalbudget einsetzen (natürlich im
Rahmen der Erfüllung ihres vereinbarten Auftrags). Eine Reglementierung
von Seiten der Hochschulleitung würde dazu führen, daß
die gewährte Finanzautonomie faktisch wieder eingeschränkt
und die Nutzung der Potentiale der Autonomie gefährdet wird.
Die über die Mittelvergabe gesetzten Anreize würden
wirkungslos, wenn auf der Ausgabenseite gar nicht die Möglichkeit
bestünde, sich an den Anreizen auszurichten. Nur bei Koppelung
von Aufgaben- und Verantwortungsdelegation mit gleichzeitiger
Ressourcenverantwortung kann die Budgetierung funktionieren. Die
notwendige Freiheit umfaßt sowohl die Ausgabenstruktur in
der aktuellen Periode als auch die Übertragung von nicht
verausgabten Mitteln in zukünftige Perioden.
Dezentrale Globalbudgets sind möglichst umfassend anzulegen,
sollten also alle Ausgaben enthalten, die im Entscheidungsbereich
einer Fakultät liegen. Anzustreben ist beispielsweise eine
Integration von Ausgaben für Räume und Energie. Zu diesem
Zweck müssen interne Verrechnungen erarbeitet werden.
In den folgenden Gestaltungsfragen wird erörtert, wie diese
Grundregeln zu realisieren sind bzw. ob es in Einzelfällen
begründete Ausnahmen gibt, in denen doch einzelne
Regeln für die Bewirtschaftung nötig sind.
Selbstverständlich bleibt die Ausgabentätigkeit weiterhin
allgemeinen gesetzlichen Regelungen unterworfen (beispielsweise
LHO, Tarif-, Personalvertretungs- und Arbeitsrecht, Reisekostenrecht,
Bestimmungen zu Arbeitsschutz und -sicherheit, zur Frauenförderung,
zur Integration von Schwerbehinderten und zum Umweltschutz). Allerdings
liegen insbesondere im Bereich der LHO noch Regelungen vor, deren
Änderung im Sinne der Gewährung finanzieller Freiheiten
für die Hochschulen erstrebenswert ist.
Gestaltungsoptionen:
Es stellt sich die Frage, ob die Ausnahme vom genannten Grundsatz,
also die Einführung von Regeln, eher restriktiv gehandhabt
werden sollte, oder ob man versuchen sollte, von Anfang an möglichst
umfassend in allen Bereichen der Verausgabung mögliche Fehlentwicklungen,
die infolge der Autonomie auftreten könnten, zu identifizieren
und durch Bewirtschaftungsregeln zu verhindern.
Bei restriktiver Handhabung der Regulierung gestaltet man das
Controlling-System (s. Kapitel 6) in einer Weise, daß Fehlentwicklungen
bei dezentralen Ausgabenentscheidungen transparent werden und
dadurch jedem Entscheidungsträger klar ist, daß solche
aufgedeckten Fehlentwicklungen in der nächsten Budgetierungsrunde
Sanktionen nach sich ziehen würden. Statt Regeln stehen hier
zunächst Berichtspflichten im Vordergrund; Ausgabenregeln
bleiben auf wenige Aspekte beschränkt, die besonders wichtig
sind oder die eine Hilfestellung für die Fakultäten
statt einer Einschränkung darstellen. Die Transparenz von
Fehlverhalten setzt den Anreiz, ein solches zu unterlassen. Zusätzliche
Regeln könnten allenfalls in späteren Perioden temporär
per Zielvereinbarung eingeführt werden, wenn die bis dahin
gemachten Erfahrungen dies nötig erscheinen lassen.
In bezug auf die Einhaltung der allgemeinen gesetzlichen Vorschriften
stellt sich ebenfalls ein Grundproblem: Soll dies über Interventionen
der bisher zuständigen Zentralverwaltung der Hochschule gewährleistet
werden oder voll in die Kompetenz dezentraler Entscheidungsträger
auf Fakultätsebene übergehen?
Bewertung der Optionen:
Die Option der sehr reduzierten Reglementierung in Verbindung
mit Controlling ist aus folgenden Gründen vorzuziehen:
- Die Option entspricht dem ordnungspolitischen Verständnis
der Schaffung von Anreizen für dezentrale Entscheidungsträger.
D.h. die Handlungsmöglichkeiten der dezentralen Akteure werden
nicht beschränkt, sondern dadurch beeinflußt, daß
die Ergebnisse ihres Handelns mit bestimmten Konsequenzen verknüpft
werden.
- Von vorneherein ineffizientes und ineffektives Verhalten durch
Regeln zu verbieten, kann gar nicht gelingen. Ein Regelwerk kann
es nie leisten, alle möglichen Fälle abzudecken (und
wird deshalb, wenn unerwartete Fälle auftreten, immer weiter
ausufern). Zudem verursachen Reglementierungen immer Anreize,
nach Umgehungsstrategien zu suchen. Dagegen ist die Steuerung
über zielbezogene Anreizsysteme flexibel, denn Anreize -
wenn sie richtig gesetzt sind - sind für dezentrale Entscheidungsträger
stets handlungsleitend.
- Verbindet man die Schaffung dezentraler Autonomie in den Fakultäten
sofort mit detaillierter Reglementierung durch die Hochschule,
ist die Akzeptanz der Budgetierung fraglich. Damit stellt sich
auch die Frage, ob man von Seiten der Fakultäten überhaupt
große Anstrengungen unternehmen wird, neue Managementinstrumente
zum Umgang mit den Freiheiten zu implementieren. Ein Verzicht
auf Regeln sollte den dezentralen Akteuren als Vertrauensvorschuß
gewährt werden. Sollten später gravierende Probleme
auftreten, besteht immer noch die Möglichkeit, bestimmte
Regeln zum Gegenstand von Zielvereinbarungen zu machen. Dann wären
die Regeln temporär auf akute Fehlanreize ausgelegt und nicht
dauerhaft implementiert.
Umsetzungsvorschläge für die TU Berlin:
- Es wird der Ansatz des ergebnisbezogen Controlling in Verbindung
mit maximaler Bewirtschaftungsfreiheit und minimaler Regelsetzung
gewählt. Den dezentralen Entscheidungsträgern wird der
angesprochene Vertrauensvorschuß gewährt.
- Ansätze zur Flächen- und Energieausgabenbudgetierung
sind zu erarbeiten.
- Die Verantwortung für die Erfüllung allgemeiner
gesetzlicher Anforderungen liegt bei den dezentralen Budgetverantwortlichen.
Die Zentralverwaltung übernimmt eine Servicefunktion: In
den neugebildeten Serviceteams für die Fakultäten finden
sich die jeweiligen Experten für unterschiedliche Fragestellungen
als Ansprechpartner für die Entscheidungsträger auf
Fakultätsebene.
Gestaltungs- Frage 2
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Sind in der aktuellen Situation noch Reglementierungen der dezentralen
Ausgabentätigkeit vorhanden, die nicht mehr in den Rahmen
der Budgetierung passen und daher abzubauen sind (v.a. in bezug
auf Deckungsfähigkeit und Übertragbarkeit)?
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Gestaltungsprinzipien:
Alle bestehenden Bewirtschaftungsregeln sind auf den Prüfstand
zu stellen. Alle Reglementierungen, welche die Freiheiten einengen
und verhindern, daß Flexibilität entsteht, sind abzubauen.
Alle bestehenden Ausgabenregelungen - soweit sie von der Hochschule
gestaltbar sind und nicht auf gesetzlichen Vorschriften beruhen
(dies ist zunächst festzustellen) - sind im Hinblick auf
ihre Effekte zu hinterfragen und nur dann beizubehalten, wenn
sie sich im Rahmen des Budgetierungssystems begründen lassen.
Wesentliche Reglementierungen, die abzubauen sind, bestehen in
mangelnder Deckungsfähigkeit und Übertragbarkeit von
Ausgabenposten aus Sicht der dezentralen Entscheidungsträger.
Diesbezügliche Begrenzungen sind im Budgetierungssystem nicht
notwendig, da ihre intendierte Funktion - die Verhinderung ineffizienter
und ineffektiver Mittelverwendungen - durch das finanzielle Anreiz-
und Sanktionssystem im Rahmen der Mittelvergabe wahrgenommen wird.
Gesteuert wird durch die Festlegung der finanziellen Konsequenzen
des Handelns und nicht durch eine Einschränkung der Handlungsmöglichkeiten.
Situation an der TU Berlin:
- Von staatlicher Seite werden Freiheiten für die Mittelbewirtschaftung
gegeben: Der Hochschulvertrag bietet die allgemeine Deckungsfähigkeit
bei den konsumtiven Mitteln und die Übertragbarkeit von Mitteln
(ins nächste Haushaltsjahr bei Vorhandensein eines Haushaltsvermerks
für den betreffenden Titel; bei nicht bestehender Übertragbarkeit
sind die nicht verausgabten Beträge, unterstellt sie führen
bei einer Betrachtung des Haushalts insgesamt zu einem Haushaltsüberschuß,
in der Regel erst im übernächsten Haushaltsjahr zu verwenden.
Ein Vorziehen auf das nächste Haushaltsjahr ist möglich,
jedoch bedarf es hierzu eines Nachtragshaushalts). Die gegenseitige
Deckungsfähigkeit unter Sach- und Personalausgaben wurde
durch Kuratoriumsbeschlüsse in den letzten Jahren sukzessive
hergestellt. Zwischen Personalausgaben und Investitionen sowie
zwischen konsumtiven Sachausgaben und Investitionen besteht keine
Deckungsfähigkeit. Freiheiten in diesem Bereich könnten
jedoch als besonderer Beschlußvorschlag in das vom Kuratorium
zu billigende Budgetierungskonzept eingebracht werden. Ebenfalls
noch ermöglicht werden sollte die Übertragbarkeit der
Personalausgaben unter Aufrechterhaltung der Deckungsfähigkeit,
was eine Ergänzung des 2. Absatzes des unter Flexibilisierungsgesichtspunkten
eingeführten § 88a BerlHG erforderlich machen würde.
- Im Augenblick wird an der TU Berlin ein Verfahren praktiziert,
nach dem freie Professorenstellen sofort in einen zentralen Pool
zurückfallen. Dies wird dadurch begründet, daß
Anreize zu einem zügigen und effizienten Berufungs- bzw.
Besetzungsverfahren erzielt werden sollen. Bei einem solchen Verfahren
verbleiben eingesparte Personalmittel nicht bei der Fakultät.
Umsetzungsvorschläge für die TU Berlin:
- Die TU Berlin bemüht sich, die volle Deckungsfähigkeit
innerhalb und zwischen Sach-, Investitions- und Personalausgaben
zu erwirken. Der dadurch gewonnene Spielraum muß an die
Fakultäten im Rahmen ihrer Globalbudgets weitergegeben werden.
Sicherlich wird der Spielraum im Rahmen der Deckungsfähigkeit
nicht in allen Bereichen und zu jedem Zeitpunkt gleichermaßen
benötigt. So wurde den Berliner Hochschulen vor vier Jahren
eingeräumt, eingesparte konsumtive Ausgaben für Investitionen
zu nutzen; davon wurde allerdings keinerlei Gebrauch gemacht.
Statt dessen wird von den Fakultäten häufig ein konsumtiver
Mehrbedarf zu Lasten der Investitionen geltend gemacht. Keine
Umschichtungsrichtung erweist sich jedoch in allen Fällen
und für alle Zeiten als völlig unnötig; daher sollten
alle Möglichkeiten offen bleiben, um kurzfristig und flexibel
auf akute Situationen reagieren zu können.
- Der Rückfall freier Professuren an die Hochschulleitung
würde der autonomen Bewirtschaftung dezentraler Globalbudgets
widersprechen und muß daher aufgegeben werden. Der Anreiz
zur zügigen Wiederbesetzung und der Zwang zur wiederholten
Begründung der Grundausstattung mit Professuren sind anderweitig
sichergestellt, nämlich über die Zielvereinbarungen
im Hinblick auf die zu erbringenden Lehr- und Forschungsleistungen.
- Bei Mitteln, die per Übertragungsvermerk in zukünftige
Haushalte verlagert werden, verfügt der für den jeweiligen
Titel verantwortliche Entscheidungsträger über die übertragenen
Gelder. Die übertragenen Reste aus den dezentralen Globalbudgets
stehen grundsätzlich den jeweiligen Fakultäten zu; dies
ist ein Anreiz zu langfristiger Investitionsplanung und zu sparsamem
Wirtschaften (da eingesparte Gelder bei dem Träger der Einsparungsentscheidung
verbleiben). Zur Ausweitung der Flexibilitäten könnten
aus den übertragenen Mitteln Kredite zwischen den Fakultäten
vergeben werden. Ferner ist zu überlegen, ob man mit einem
kleineren Prozentsatz der übertragenen Mittel zentrale Pools
verstärkt, um die Profilbildung, die fakultätsübergreifende
Flexibilität und das Steuerungspotential der Hochschulleitung
im Hinblick auf die genannten Begründungen für Zielvereinbarungen
zu stärken.
Gestaltungs- Frage 3
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Sind spezielle Bewirtschaftungsregeln in bezug auf Personalmittel
nötig, um damit auf besondere Rahmenbedingungen im Personalbereich
zu reagieren?
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Gestaltungsprinzipien:
Grundsätzlich gehen die Entwicklungen bei der Mittelvergabe
(s. Abschnitt 4) in Richtung auf Zuweisung von Personalmitteln
statt Stellen, die zudem frei übertragbar sind. Eine Fakultät
kann somit abweichend von den Ausstattungsüberlegungen im
Fakultätsentwicklungsplan Stellen schaffen oder unbesetzt
halten und über die Wertigkeit entscheiden. Es ist jedoch
denkbar, daß diese unregulierte Freiheit bestimmte Probleme
aufweist, da in anderen Bereichen im Augenblick unvollkommene
Rahmenbedingungen vorliegen. Dies betrifft insbesondere zwei Aspekte:
- Das Tarifrecht: Die Bezahlung nach Altersstufen und
Familienkriterien kann bei freier Verfügung über ein
gegebenes Personalbudget im Extremfall dazu führen, daß
nur noch junge, unverheiratete Personen ohne Kinder eingestellt
werden (statt jeweils der qualifiziertesten Bewerber).
- Der Personalüberhang: Es gibt im Augenblick infolge
staatlicher Mittelkürzungen eine erhebliche Anzahl von k.w.-Stellen.
Die Frage ist, ob diese Stellen aus den dezentralen Globalbudgets
zu finanzieren sind (auch wenn sie im Zuweisungssystem nicht mehr
berücksichtigt werden).
Gestaltungsoptionen:
Den beiden genannten Problemen könnte man begegnen, indem
man bestimmte Teile des Personalbudgets in zentralen Pools behält.
Im Zusammenhang mit dem Tarifrecht würde dies bedeuten, daß
die Zuweisung an die Fakultät durchschnittliche Personalausgaben
ohne die sozialen Elemente beinhaltet, die sozial bedingten Personalausgaben
dafür aus einem zentralen Fonds gezahlt würden. Der
bestehende Stellenüberhang würde komplett in einem zentralen
Pool veranschlagt (zukünftig entstehender Überhang könnte
abweichend davon aus den Globalbudgets getragen werden). Die Frage
ist, ob diese Abweichung vom Gedanken der dezentralen Budgetierung
erforderlich ist.
Bewertung der Optionen:
Ob die Fondslösung als Reaktion auf das Tarifrecht realisiert
werden sollte, ist eine Abwägungsentscheidung: Zwar hat der
zentrale Pool einerseits den Vorteil, daß bei der Personalauswahlentscheidung
keine soziale Selektion stattfindet. Andererseits kalkuliert die
Fakultät nicht mit den tatsächlichen Kosten und somit
möglicherweise unwirtschaftlich.
Für eine zentrale Handhabung des Personalüberhangs spricht
die bessere Möglichkeit, den Überhang durch fakultätsübergreifende
Umsetzungen abzubauen. Zudem könnten ungleiche Startbedingungen
für einzelne Fakultäten ausgeglichen werden. Andererseits
würde eine dezentrale Budgetierung des Überhangs Anreize
zum Abbau vermitteln und die Vorteile dezentraler Bewirtschaftung
erzeugen.
Umsetzungsvorschläge für die TU Berlin:
- Auf Sonderregelungen infolge des Tarifrechts wird unter Abwägung
der genannten Argumente verzichtet. Diese Entscheidung wird dadurch
bestärkt, daß in einem wettbewerbs- und leistungsorientierten
System auch bei der Personalauswahl die Leistungen und nicht begrenzte
Einsparungen entscheidend sind. Schließlich werden Leistungen
in Forschung und Lehre durch Mittelzuweisungen belohnt.
- Der Personalüberhang wird ein Bestandteil dezentraler
Budgets. Dabei gelten folgende Regelungen:
- Der notwendige finanzielle Spielraum der Fakultäten wird
dadurch erzeugt, daß Mittel aus freien Stellen und zeitliche
Überträge bei den Fakultäten verbleiben.
- Fakultäten, die in bezug auf den Überhang besondere
Lasten tragen, erhalten für eine Übergangsphase Sonderzuschüsse.
- Zukünftig entstehende Überhänge werden von
den Fakultäten getragen.
- Fakultätsübergreifende Umsetzungen werden durch
ein zentrales Serviceangebot erleichtert.
5.2 Managementinstrumente
Gestaltungs- Frage 1
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Welche Managementinstrumente benötigt eine Fakultät
für den Umgang mit der Finanzautonomie und welche Regeln
sollten hochschulweit für dieses Instrumentarium gelten?
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Gestaltungsprinzipien:
Die Autonomie der Fakultäten in bezug auf die Mittelverausgabung
stellt höhere Anforderungen an dezentrale Entscheidungen.
Die Entscheidungen müssen daher durch einen instrumentellen
Rahmen in folgender Hinsicht unterstützt werden:
- Die Entscheidungsträger benötigen eine Informationsbasis.
Dazu müssen sie über die für ihren Entscheidungsbereich
notwendigen Informationen verfügen, und das möglichst
zeitnah und auf dem richtigen Aggregationsniveau der Daten. Die
zentrale Rolle spielt hier eine funktionsfähige Kosten-
und Leistungsrechnung (die im Abschnitt 6 zum Controlling
ausführlich erläutert wird).
- Die Entscheidungsträger müssen entsprechend qualifiziert
sein. Eine wesentliche Rolle spielt hierbei die Personalentwicklung.
- Die Stärkung fakultätsinterner Entscheidungen muß
durch Methoden der Strategieentwicklung in den Fakultäten
gestützt werden. Dadurch werden dezentrale Entscheidungen
legitimiert und erhalten eine Orientierung an längerfristigen
Zielen.
Gestaltungsoptionen:
Man kann mit zwei Ansatzpunkten an die Frage des Managementinstrumentariums
herangehen: Entweder auf Ebene der gesamten Hochschule werden
bestimmte Grundregeln in bezug auf Kosten- und Leistungsrechung,
Personal- und Strategienentwicklung erlassen oder die Einführung
des Instrumentariums wird den Fakultäten ganz alleine überlassen.
Bewertung der Optionen:
Hier wird für eine gemischte Strategie plädiert: Grundsätzlich
wird das Managementinstrumentarium von der Fakultät autonom
gestaltet, bestimmte Elemente werden aber unter Beteiligung der
Hochschulleitung realisiert:
- Bei der Kosten- und Leistungsrechnung müssen zentrale
Standards und Verfahren realisiert werden. Es wäre unsinnig,
wenn jede Fakultät ein anderes System einführt; vielmehr
müssen auf Basis eines einheitlichen Systems individuelle
und bedarfsgerechte Auswertungen und Anwendungen erfolgen.
- Prozesse der Strategieentwicklung implizieren die Gefahr,
wenig zielführend zu verlaufen. Um dieses Problem zu verringern,
könnte die Hochschulleitung Rahmendaten für die Prozesse
setzen, z.B. durch Terminsetzung oder durch Vorgabe bestimmter
Methoden der Strategiebildung (z.B. die Durchführung von
Peer Reviews). Die Entwicklung von Strategien auf Fakultätsebene
könnte in den ersten Perioden nach Einführung des neuen
Budgetierungssystems im Rahmen der Zielvereinbarungen honoriert
werden (so daß in "Pilot"-Fakultäten eine
Strategieentwicklung vereinbart wird und die anderen Fakultäten
von den Erfahrungen profitieren können).
Letzteres läßt sich verallgemeinern: Die Mittelvergabe
gemäß Zielvereinbarungen kann - insbesondere in der
Anfangsphase des neuen Budgetierungsmodells - neben den ergebnisbezogenen
Vereinbarungen in Forschung und Lehre auch verfahrensbezogene
Vereinbarungen über die Einführung und Erprobung von
Managementmethoden beinhalten.
Umsetzungsvorschlag für die TU Berlin:
- Die TU Berlin folgt der beschriebenen Bewertung der Optionen
und verfährt beim Einsatz der Managementinstrumente nach
dem Grundsatz "soviel Dezentralität wie möglich,
soviel Zentralität wie nötig".
- Kurzfristig wird die Einführung von Managementinstrumenten
zum Gegenstand von Zielvereinbarungen gemacht.
Gestaltungs- Frage 2
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Welche Regelungen sollen in bezug auf die Personalentwicklung
getroffen werden?
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Gestaltungsprinzipien:
Personalentwicklung - gerade im Hinblick auf den Erwerb von Management-qualifikationen
- ist unerläßlich, um eine kompetente Wahrnehmung dezentraler
Verantwortung zu ermöglichen. Zunehmende finanzielle Freiheiten
verändern die Anforderungsprofile an Entscheidungsträger
und erzeugen einen Bedarf zur kontinuierlichen Personalentwicklung.
Gestaltungsoptionen:
Man kann entweder die Personalentwicklung vollständig der
autonomen Entscheidung der Fakultäten überlassen oder
bestimmte Grundregeln für die Personalentwicklung vorgeben:
- Ein bestimmter Prozentsatz der Personalausgaben muß
für Personalentwicklung verwendet werden.
- Personalentwicklung könnte zum Teil zentral organisiert
und durchgeführt werden (v.a. im Hinblick auf die k.w.-Stellen
und angesichts der Tatsache, daß Managementqualifikationen
für alle Fakultäten gleichermaßen notwendig sind).
Bewertung der Optionen:
Zu den zentralen Regelungen lassen sich folgende Argumente vorbringen:
- Einen bestimmten Prozentsatz vorzuschreiben ist nicht nötig,
da der Erwerb der Qualifikationen im Eigeninteresse der dezentralen
Akteure liegt. Zudem implizieren derartige Regeln das alte Problem
des "Dezemberfiebers" und führen damit möglicherweise
zu mangelnder Bedarfsanalyse für die Maßnahmen (inkl.
der Tendenz, einen vorgeschriebenen Prozentsatz nicht zu überschreiten).
- Zentrale Organisation der Personalentwicklung ermöglicht
einerseits Größenvorteile bei der Abwicklung, andererseits
könnte dezentrale Durchführung zu einer genau bedarfsgerechten
Realisierung der Personalentwicklung führen.
Umsetzungsvorschlag für die TU Berlin:
Grundsätzlich ist zu empfehlen, die Mittel für die Personalentwicklung
in dezentrale Globalsummen zu integrieren und gleichzeitig ein
zentrales Angebot zur Personalentwicklung zu unterhalten, das
von der Fakultät "eingekauft" werden kann. Dabei
muß jedoch die Möglichkeit bestehen, alternativ auch
externe Anbieter zu wählen. Interne Angebote müssen
sich im Wettbewerb bewähren.
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