Budgetierung an der Technischen Universität Berlin

6. Prinzipien und Optionen der Gestaltung des Controlling im Verhältnis Hochschulleitung-Fakultäten

Gestaltungsprinzipien:

Das Controlling muß die Ergebnisse der Budgetierung dokumentieren und so aufarbeiten, daß sie im Hinblick auf die Ziele der Hochschule bewertet werden und neue Inputs für die Budgetierung der nächsten Periode vermitteln. Im einzelnen umfaßt das Controlling folgende Teilsysteme:

• Die Messung der Indikatorwerte, die im Rahmen der formelgebundenen Mittelvergabe verwendet werden. Angesichts der Veränderungen der Indikatorwerte kann man erstens Rückschlüsse darauf ziehen, wie die finanzielle Honorierung der Indikatorwerte das Verhalten der Entscheidungsträger beeinflußt. Dies hat möglicherweise Rückkoppelungen zur Gestaltung des Formelsystems (wenn man z.B. erkennt, daß erhoffte Effekte gar nicht erzielbar sind). Zweitens sind die Meßwerte der unmittelbare Input zur Kalkulation der Globalsummen für die nächste Periode.

• Die Messung der Erreichung vereinbarter Ziele. Grundbedingung im Rahmen der Zielvereinbarung war die Operationalisierung und Meßbarkeit der Ziele; im Rahmen des Controlling muß laufend der Stand der Zielerreichung (auch bei langfristigen Zielen) dokumentiert werden. Dazu gehört auch eine Abweichungsanalyse: Sollten die Ziele verfehlt werden, muß das Informationssystem eine Kausalanalyse der Ursachen ermöglichen, um entsprechend gegensteuern zu können. Die Messungen beziehen sich auf alle Bereiche der Zielvereinbarungen; das Controlling muß also sowohl die Fakultätsentwicklungspläne als auch die im Rahmen zentraler Pools vereinbarten Ziele meßtechnisch umsetzen.

• Die Qualitätsmessung und -sicherung. Dies ist eine Rahmenbedingung für das Funktionieren der formelgebundenen Mittelvergabe. Formelsysteme sind quantitativ ausgerichtet und implizieren theoretisch die Möglichkeit, Mengengrößen durch Qualitätssenkungen zu steigern. Aus diesem Grund sind ergänzend Qualitätssicherungsmaßnahmen zu realisieren, insbesondere durch regelmäßige Selbst- und Peer-Evaluation. Qualität ergebnisbezogen zu messen, ist häufig schwierig. In diesem Fall bietet sich der Ausweg der verfahrensbezogenen Operationalisierung: vereinbart werden Ziele im Hinblick auf die Einführung von Qualitätssicherungsverfahren in festgelegten Schritten und Zeiträumen. Die Messung besteht dann in der Überprüfung, ob die Schritte vereinbarungsgemäß realisiert sind.

Umsetzungsvorschlag für die TU Berlin:

Ein Controlling-System in allen genannten Teilbereichen ist notwendige Voraussetzung für eine funktionsfähige Budgetierung und daher schnellstmöglich (aufbauend auf bestehenden Informationssystemen) einzuführen.

Gestaltungsprinzipien:

Über die Rolle der Kosten- und Leistungsrechnung im Rahmen der Budgetierung bestehen häufig Mißverständnisse:

• Eine ausgebaute Kosten- und Leistungsrechnung wird häufig als Voraussetzung für die formelgebundene Mittelvergabe betrachtet. Dies verkennt den groben Charakter der Indikatorsteuerung: Da keine Feinsteuerung betrieben werden darf, benötigt man nur wenige Kennzahlen zur Mittelverteilung, die keine umfassende Kosten- und Leistungsrechnung erfordern. Ähnliches gilt für die Mittelvergabe nach Zielvereinbarungen: Je nach Zweck der Zielvereinbarungen braucht man selektiv bestimmte Daten, z.B. zur Abbildung eines Kernziels im Rahmen eines "Aktionsprogramms". Einige dieser Daten können sich in der Kosten- und Leistungsrechnung finden, es geht also allenfalls um eine Schnittmenge.

• Zum Teil besteht die Ansicht, man müsse die in der Industrie praktizierten Verfahren auf Basis des kaufmännischen Rechnungswesens zwingend kopieren, insbesondere im Hinblick auf eine produktbezogene Kostenträgerrechnung. Durch die Gegenüberstellung einer produktbezogenen Kostenträgerrechnung mit den Umsatzerlösen werden in der Industrie u.a. Deckungsbeiträge bzw. der Betriebserfolg ermittelt und Produktpreise kalkuliert. Eine Hochschule braucht eine solche Rechnung nicht in gleicher Weise und verfügt auch über keine entsprechenden Leistungsdaten. Anhaltspunkte zu den Leistungen ergeben sich für die Hochschulen statt dessen aus Kennzahlensystemen und deren Interpretation.

Wie soll also die adäquate Kosten- und Leistungsrechnung für eine Hochschule aussehen und wozu benötigt man sie? Dies läßt sich nur beantworten, wenn man die Zwecke betrachtet, die eine solche Rechnung in einer Hochschule erfüllt:

• Die Kosten- und Leistungsrechnung ist ein wesentliches Informationsinstrument zur Fundierung der operativen Entscheidungen in den Fakultäten. Dezentrale Entscheidungsträger können nur dann wirtschaftliche (kostenbewußte) Entscheidungen treffen, wenn sie wissen, welche Kosten damit verbunden sind und wie die Kosten angesichts der Leistungsdaten zu interpretieren sind. Die Kosten- und Leistungs-Rechnung ist also primär ein Managementinstrument für den besseren Umgang mit der Finanzautonomie (wie in 5.2 bei der Darstellung solcher Instrumente bereits angesprochen wurde). Die primäre Funktion liegt somit in der Transparenz und Analyse des Ressourcenverbrauchs.

• Einzelne Ausschnitte aus den Kosten- und Leistungsdaten sind für alle genannten Teilsysteme des Controlling auf Ebene der gesamten Hochschule verwertbar. Das ist jedoch eher ein "Nebeneffekt"; die Gestaltung der Kosten- und Leistungsrechung ist zuvorderst auf die Erfordernisse der fakultätsinternen Entscheidungsunterstützung ausgerichtet.

Im einzelnen enthält eine hochschuladäquate Kosten- und Leistungsrechnung folgende Komponenten:

• Kostenartenrechnung: Hier werden alle entstehenden Kosten systematisch erfaßt. Dazu gehören auch alle Personalkosten und kalkulatorische Kosten sowie verrechnete Raum-, Gebäude- und Stromkosten. Der Fortschritt besteht hier also insbesondere darin, daß alle Arten von Kosten transparent gemacht werden und damit in Entscheidungen einfließen.

• Kostenstellenrechnung: Durch die Zuordnung zu Kostenstellen werden Verantwortlichkeiten für Kosten zugewiesen. Der Kostenstellenverantwortliche erhält die Information, welche Kosten aus seinen Entscheidungen resultieren.

• Kostenträgerrechnung: Wie erläutert, kann es in einem pragmatischen Ansatz nicht um eine produktbezogene Kalkulation gehen. Ziel ist es nicht, alle Kosten umfassend auf Forschungs- und Lehrprodukte zu verrechnen. Vielmehr muß die Kostenrechnung flexibel ermöglichen, Kosten fallweise bestimmten Kostenträgern wie z.B. Projekten oder auch Werkstätten zuzuordnen, um konkrete Entscheidungen zu unterstützen; beispielsweise: Was hat das Projekt gekostet im Vergleich zu den Drittmitteln, die daraus erzielt wurden? Was kostet vermutlich eine Erweiterung der bestehenden Werkstätten, wenn man auf Basis der vorliegenden Kostendaten kalkuliert?

• Leistungsdaten: Hier geht es um eine Sammlung aussagefähiger Kennzahlen in Forschung und Lehre, jeweils auf gleicher Entscheidungsebene wie die betrachteten Kosten, anhand derer man die Kostendaten interpretieren kann. Solche Daten sind, wenn man beispielsweise die Lehrstuhlebene betrachtet, die Zahl und Arten der durchgeführten Veranstaltungen, Zahl und Noten der Prüflinge, Zahl der Diplom- und Semesterarbeiten, Zahl der Doktoranden/Habilitanden, Zahl der Publikationen/Vorträge/organisierten Veranstaltungen, Drittmittelvolumen u.ä. (gegebenenfalls in aussagefähige Beziehungszahlen umgesetzt).

Wichtig ist, daß alle Daten je nach den Bedürfnissen der Entscheidungsträger auf unterschiedlichen Aggregationsniveaus verfügbar sind. So benötigt der einzelne Wissenschaftler die Daten auf Lehrstuhlebene, für den Dekan müssen sie auf Fakultätsebene ausgeworfen werden. Dies muß möglichst zeitnah (am besten online) geschehen.

Gestaltungsoptionen:

Man kann einerseits versuchen, ein theoretisch bis ins letzte durchdachtes und detailliert ausgearbeitetes Optimalmodell der Kosten- und Leistungsrechung auszuarbeiten. Oder man kann andererseits in einem pragmatischen Modell an den bestehenden, kameralistischen Informationssystemen ansetzen und daraus ein relativ einfaches, sich kontinuierlich weiterentwickelndes Modell realisieren.

Bewertung der Optionen:

Das Gebot der Wirtschaftlichkeit muß auch für die Einführung von Managementinstrumenten gelten; die Kosten- und Leistungsrechnung ist daher so zu gestalten, daß ihr Nutzen in einem sinnvollen Verhältnis zu den Kosten der Implementierung, Datenerhebung und -pflege steht. Würde ein "Datenfriedhof" mit Informationen geschaffen, die für Entscheidungen gar nicht gebraucht werden, sollte man auf die Kosten- und Leistungsrechnung lieber verzichten. Dies legt nahe, die pragmatische Option zu wählen, und dabei das Rechnungsverfahren von vorneherein unter Beteiligung derer, die später das Informationsinstrument nutzen, zu konzipieren, um die Rechnung bedarfsgerecht zu gestalten. Dieser Weg ermöglicht einen raschen Einstieg in die Kosten- und Leistungsrechnung und trägt wesentlich zur Akzeptanz eines solchen Instruments bei, das von und mit den Nutzern lebt, indem Kosten- und Leistungsdaten laufend diskutiert und fortentwickelt werden.

Umsetzungsvorschläge für die TU Berlin:

1. Es wird der pragmatische Ansatz gewählt. Zur Entwicklung eines pragmatischen Rechnungssystems sollen die aktuellen Entwicklungen pragmatischer Verfahren (TU München, HIS-COP) beobachtet und ausgewertet werden. Daraus ist ein eigener, bedarfsgerechter Ansatz für die TU Berlin zu entwickeln.

2. Die Entwicklung der Kosten- und Leistungsrechnung ist Angelegenheit der zentralen Leitungsebene der Hochschule. Ein funktionsfähiges Rechnungsverfahren muß einheitlich ohne individuelle Gestaltungsspielräume konzipiert sein. So müssen einheitliche Formulare und Erhebungsmasken verwendet werden; eine hochschulweite Vernetzung muß möglich sein. Unentbehrliche Grundlage für ein solches standardisiertes Modell ist allerdings die Erhebung des Informationsbedarfs bei den Fakultäten. Zudem muß das Verfahren bedarfsgerechte, individuelle Auswertungen zulassen.

Gestaltungsprinzipien:

Die Rechenschaftslegung wird hier als eigenständiger Bereich neben der Budgetierung betrachtet; dennoch bestehen enge Beziehungen zwischen beiden:

• Die Rechenschaftslegung macht die Ergebnisse der Mittelbewirtschaftung nach außen transparent. Wesentliches Ziel ist dabei, Globalzuweisungen zu legitimieren, dadurch die Finanzautonomie langfristig abzusichern und den staatlichen Entscheidungsträgern sowie der Öffentlichkeit zu verdeutlichen, daß die autonome Hochschule "value for money" erbringt.

• Das Budgetierungs-Controlling greift flexibel und zielorientiert Ausschnitte aus den bestehenden Instrumenten der Rechenschaftslegung heraus. Die Instrumente der Rechenschaftslegung sind im Zeitablauf stabil, das Controlling paßt sich an die verfolgten Ziele an. Die Rechenschaftslegung stellt einen Ausgangspunkt für Zielvereinbarungen dar, denn sie bietet informatorische Anhaltspunkte über zu vereinbarende, operationale Zielgrößen.

Umsetzungsvorschlag für die TU Berlin:

Rechenschaftslegung und Controlling sollten eng miteinander abgestimmt werden. Folgende Elemente der Rechenschaftslegung liegen vor und sollten bei allen Konzepten für ein Budgetierungs-Controlling und für Zielvereinbarungen berücksichtigt werden:

• der Lehrbericht der TU Berlin,
• der Forschungsbericht der TU Berlin und
• der Kennzahlenbericht der TU Berlin.

Gestaltungsprinzipien:

Grundlegend ist das Prinzip, daß die im Rahmen des Controlling erhobenen Ergebnisse des Budgetierungsprozesses Rückwirkungen auf die Mittelvergabe erzeugen sollen.

Gestaltungsoptionen:

Dafür gibt es unterschiedliche Möglichkeiten:

• Über die Indikatorsteuerung erfolgt die Rückwirkung automatisiert.

• Bei den Zielvereinbarungen kann der Grad der Zielerreichung finanziell honoriert werden. Die Frage ist, ob man dies automatisiert handhaben soll, oder ob man von dem Ergebnis der Abweichungsanalyse abhängig machen soll, ob eine Zielverfehlung tatsächlich sanktioniert wird. Auf die Sanktionierung sollte v.a. dann verzichtet werden, wenn sich in der Zwischenzeit das Ziel als nicht mehr relevant herausgestellt hat.

• Die Ergebnisse in bezug auf die Erreichung der vereinbarten Ziele haben auch insofern Rückwirkung auf die Mittelvergabe, als daß das Zielsystem gegebenenfalls revidiert wird (wenn sich beispielsweise bestimmte Ziele als nicht mehr relevant erweisen, dafür aber andere an Bedeutung gewinnen).

• Auch die Ergebnisse von Evaluationen kann man mit finanziellen Rückkoppelungen versehen, beispielsweise indem sie zum Gegenstand von Zielvereinbarungen gemacht werden oder indem bei Diagnose gravierender Qualitätsmängel Mittel bis zur Behebung der Mängel vorübergehend gesperrt werden.

Bewertung der Optionen:

Über den Einsatz der Möglichkeiten muß ein hochschulinterner Entscheidungsprozeß stattfinden. In zweierlei Beziehung muß man mit den genannten Optionen vorsichtig umgehen:

• Es besteht die Gefahr, daß eine starke Berücksichtigung der Abweichungsanalysen bei der Mittelvergabe die Wirksamkeit der finanziellen Anreize hemmt und hohen Verwaltungsaufwand erfordert.

• Es besteht die Gefahr, daß bei direkter finanzieller Relevanz von Evaluationsergebnissen eine Tendenz zur Manipulation von Evaluationen resultiert.

Umsetzungsvorschläge für die TU Berlin:

1. Das Controlling sollte die Überprüfung einschließen, ob die vereinbarten Ziele und Zielwerte noch als relevant und geeignet zu betrachten sind. Vorbehaltlich dieser Überprüfung sind die finanziellen Rückwirkungen zu automatisieren. Ansonsten dient eine Abweichungsanalyse vorwiegend den dezentralen Verantwortlichen als Informationsgrundlage für ein Gegensteuern bei Zielverfehlungen.

2. Evaluationen sollten nur über die dargestellte Möglichkeit zum Sperren von Geldern direkt in die Mittelvergabe einfließen; sie sollten kein Element von Formeln werden. Im Rahmen von Zielvereinbarungen wird dann nur die Tatsache honoriert, daß Qualitätssicherung über Evaluation betrieben wird; es erfolgt aber keine direkte Belohnung und Sanktionierung von Evaluationsergebnissen.